Het Dictator Dilemma van de EU

De samenloop van de Russische inval in Oekraïne en de herverkiezing van Orbán in Hongarije confronteert de EU hardhandig met het ‘Dictator Dilemma’ van de Unie. Dit dilemma bestaat uit de keuze die de Europese Unie moet maken om het probleem van de bescherming van de democratische identiteit van de Unie tegen autocratische regeringsleiders van afzonderlijke lidstaten op te lossen. De EU heeft dit dilemma zelf gecreëerd en dient het ook zelf te boven te komen!

Recht van veto

Het dictator dilemma komt voort uit de evolutie van het Europese samenwerkingsverband van een unie van staten naar een Europese democratie. Een van de kernmerken van een confederatie is dat de deelnemende landen hun nationale soevereiniteit volledig behouden. Dit beginsel brengt met zich mee dat zij niet tegen hun wil door de beslissingen van het samenwerkingsverband gebonden kunnen worden. Iedere lidstaat beschikt in een confederatie dus over het recht van veto. Besluiten worden louter met eenparigheid van stemmen genomen.

Het belangrijkste verschil tussen federaties en confederaties op dit punt is dat de besluitvorming in federaties bij meerderheid plaats vindt. Deelnemende landen kunnen dus tegen hun wil door de beslissingen van andere lidstaten worden gebonden. Een strakke toepassing van dit uitgangspunt leidt gemakkelijk tot ongenoegen en afscheiding. Veel federale staten houden daar rekening mee en leggen in de Grondwet vast dat essentiële besluiten alleen met gekwalificeerde meerderheden genomen kunnen worden. Voorwaarde voor deze organisatievorm is dat de lidstaten afzien van hun recht van veto.

Politiek van de lege stoel

De voorlopers van de huidige EU zijn in de periode na de Tweede Wereldoorlog opgericht als confederaties. Het Verdrag van Rome uit 1957 bepaalde dat het uitgangspunt van unanimiteit op het gebied van de landbouwpolitiek in de loop der jaren zou overgaan naar besluitvorming bij meerderheden. De Franse president De Gaulle hechtte echter zo aan het beginsel van unanimiteit dat hij de samenwerking wilde opzeggen als zijn eis niet zou worden ingewilligd (politiek van de lege stoel).1 De oplossing die dankzij het compromis van Luxemburg in 1966 werd gevonden, was dat het beginsel van besluitvorming bij meerderheden op specifieke terreinen wel ingevoerd, maar in de praktijk niet toegepast zou worden. Zo kon Frankrijk als dwarsligger claimen dat het zijn zin had gekregen, terwijl de andere vijf lidstaten hun gelijk eveneens konden opeisen.

Unie van democratische staten

Het conceptuele verschil tussen de EEG en andere organisaties van staten was dat de lidstaten van de Gemeenschap de uitoefening van soevereiniteit met elkaar deelden om gezamenlijke doestellingen te bereiken. Zij gaven hun absolute soevereiniteit op het terrein van defensie op om onderlinge vrede te garanderen. Hoewel dit in staatkundig opzicht een revolutionair experiment vormde, was de uitkomst zo veelbelovend dat de lidstaten de nieuwe praktijk ook op andere beleidsterreinen toepasten, zoals de landbouw en de economie. Zij realiseerden zich gaandeweg dat het delen van soevereiniteit alleen mogelijk is als alle lidstaten over een democratisch bestuursstelsel beschikken en omschreven zich na de eerste uitbreiding in 1973 als een ‘Unie van democratische staten’.

Hoewel deze definitie van de Europese identiteit vaak werd afgedaan als een uithangbord, reikte de betekenis ervan veel dieper. De omschrijving van een unie van democratische staten brengt namelijk met zich mee dat de unie zelf ook democratisch gelegitimeerd moet worden. Een samenwerkingsverband van democratische staten kan nu eenmaal niet dictatoriaal bestuurd worden. Het eerste besluit dat de Europese Raad vervolgens nam, bestond dan ook uit de invoering van een rechtstreeks gekozen parlement.

De waarden van de Unie

De les die ‘Europa’ in de praktijk leerde, was dat de uitoefening van het recht van veto niet alleen tot trage besluitvorming leidt, maar ook onverenigbaar met democratische besluitvorming op het niveau van de Unie is. Zo lang elke lidstaat over het recht van veto beschikt, kan die lidstaat elk compromis van het samenwerkingsverband tegenhouden. In de aanloop naar de oprichting van de EU in 1992 werd daarom besloten op een aantal terreinen besluitvorming bij meerderheid in te voeren. De EU is geen federale staat geworden, maar heeft zich dankzij het Verdrag van Lissabon uit 2007 ontwikkeld tot een unie van staten en burgers die werkt als een Europese democratie. Het oorspronkelijke uitgangspunt van besluitvorming met unanimiteit is op het niveau van de Europese Raad (nog) niet aan deze ontwikkeling aangepast. De EU beschikt sinds kort over twee middelen om de waarden van de EU te beschermen, te weten de schorsingsprocedure van artikel 7 VEU en het recent ingevoerde conditionaliteitsmechanisme in het kader van het Corona Herstelfonds. Deze middelen zijn op zichzelf en in onderlinge samenhang echter ontoereikend om het probleem op te lossen. Het conceptuele uitgangspunt van het Verdrag van Lissabon is door het EU Hof van Justitie treffend omschreven in de overweging uit de zaak Wightman van 2018: ‘Daar een staat niet kan worden gedwongen om tegen zijn wil tot de Unie toe te treden, kan hij dus ook niet worden gedwongen om zich tegen zijn wil uit de Unie terug te trekken’.2

Conclusie

Europese dictatoren hebben verdragsmatig twee mogelijkheden om hun eigen positie te beschermen. Zij beschikken over het recht van veto in de Europese Raad én kunnen de samenwerking met de EU opzeggen (Brexit). De EU heeft dit ‘Dictator Dilemma’ zelf gecreëerd en kan het ook zelf oplossen. Als de EU eraan hecht de democratische waarden van de EU te garanderen, kan de Unie besluiten het beginsel van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheden ook op de Europese Raad toe te passen. Dat vereist weliswaar verdragswijziging, maar aangezien het Verdrag van Lissabon -mede in het licht van de Conferentie over de Toekomst van Europa- toch aangepast moet worden, dient de EU haar dictator dilemma bij de komende stap in het streven naar een steeds hechter verbond te boven te komen.3 Dictatoren die hun eigen positie daarna willen handhaven, kunnen de EU dan nog altijd via de procedure van artikel 50 verlaten.     

 

Afbeelding: pixabay

 

Noten:

  1. M. Segers, Reis naar het continent, Nederland en de Europese integratie, 1950 tot heden, Amsterdam 2013
  2. Zaak Wightman van 10 december 2018, overweging 65, ECLI:EU:C:2018:999
  3. Een combinatie van het huidige artikel 7 VEU met de opzet ter zake van de Raad van Europa biedt mogelijk een werkbare basis, zie R.A. Lawson, 'They can destroy our houses. But they cannot destroy our values', LeidenLawBlog 17 maart 2022
Over de auteur(s)
Jaap Hoeksma
Staatsrechtsfilosoof en auteur van The European Union: a democratic Union of democratic States