Het conditionaliteitsmechanisme als onderdeel van het Europees model van transnationaal bestuur

In de met spanning tegemoet geziene uitspraak over het conditionaliteitsmechanisme heeft het EU Hof van Justitie duidelijk gemaakt dat de EU niet alleen over een eigen rechtsorde beschikt, maar ook een eigen bestuursmodel heeft. De overeenkomsten die de lidstaten van de EU met elkaar hebben gesloten om gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken, zijn zo verstrekkend dat er naast voordelen ook verplichtingen uit voortvloeien. Het Europees model van transnationaal bestuur, zoals het nieuwe EU stelsel aangeduid kan worden, brengt met zich mee dat lidstaten zich ten opzichte van de EU niet langer op het traditionele verbod van inmenging in de interne aangelegenheden van een soevereine staat kunnen beroepen. 

De waarden van de EU

Het EU Hof van Justitie bevestigt in de uitspraak van 16 februari inzake de door de lidstaten Polen en Hongarije aangespannen procedure tegen de korting op EU subsidies dat de waarden waarop de Europese Unie is gebaseerd, maatgevend zijn voor het functioneren van de Unie. Het Hof stelt onomwonden dat het mechanisme, met behulp waarvan de verstrekking van middelen uit de EU begroting afhankelijk gesteld kan worden van de naleving door de lidstaten van de beginselen van de rechtsstaat, op basis van een juiste rechtsgrondslag is vastgesteld. De hoogste Europese rechter sanctioneert het conditionaliteitsmechanisme als uitwerking van de waarden van de EU zoals die in artikel 2 VEU zijn omschreven.

Geen vals spel

Het Hof verwerpt het betoog van Polen en Hongarije dat de verordening van 16 december 2020, waarop het conditionaliteitsmechanisme gebaseerd is, artikel 7 VEU zou omzeilen. Dit artikel verleent de Europese Raad de bevoegdheid om lidstaten die de waarden van de Unie voortdurend en ernstig schenden of dreigen te schenden tot inkeer te brengen. Zij kunnen bij veroordeling door de Raad hun stemrecht bij de besluitvorming in de Raad tijdelijk verliezen. Het Hof stelt echter vast dat het nieuwe mechanisme een ander doel dient en maakt daarmee duidelijk dat de waarden van de EU niet uitgeput zijn door de bepalingen over de naleving ervan in artikel 7, maar ook aan de secundaire wetgeving van de Unie ten grondslag liggen. De Unie speelt, anders gezegd, geen vals spel!

De uitspraak bevestigt niet alleen dat het recht van de EU op de terreinen waarop de Unie bevoegd is, boven de nationale wetgeving van de lidstaten gaat, maar expliciteert tevens dat de lidstaten gehouden zijn de waarden van de EU op bestuurlijk terrein te respecteren. Zo bezien vormt het arrest van het Hof de bevestiging van een aanscherping van het eigen bestuursmodel van de Unie.

Moord en brand

De motivering die het Hof geeft, is even eigentijds als aanvaardbaar. De Luxemburgse rechter stelt dat, naarmate de samenwerking tussen de lidstaten meer terreinen omvat en dieper wordt, het vertrouwen van de deelnemende landen in elkaar ook moet toenemen. Tijdens de langdurige crisis rond de euro uit het vorige decennium bleek dat de middelen om opportunistische lidstaten tot inkeer te brengen, ontbraken. De invoering van het conditionaliteitsmechanisme doorbreekt deze impasse en stelt de EU in staat om de begroting van de Unie te beschermen tegen de financiële gevolgen die inbreuken op de rechtsstaat zoals nepotisme en boekhoudkundige malversaties met zich meebrengen. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat de politieke leiders van lidstaten ten aanzien waarvan dergelijke inbreuken worden geconstateerd, moord en brand schreeuwen. Het pathetische beroep op de schending van de nationale soevereiniteit dat zij daar luidkeels bij doen, is echter misplaatst.

De regels van de club

Het Hof laat niet na op te merken dat de voorwaarden waaraan kandidaat-landen moeten voldoen om lid van de EU te worden, na hun toetreding niet wegvallen. De waarden van artikel 2 VEU gelden voor alle partijen, niet alleen voor alle afzonderlijke lidstaten, maar ook voor de Unie. De identiteit van de EU ligt in de gedeelde rechtsorde en het gezamenlijke democratische bestel. De lidstaten geven delen van de uitoefening van hun nationale soevereiniteit op om de gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren en aanvaarden in ruil daarvoor het primaat van het Europees recht en het toezicht op de naleving van de gemaakte afspraken door de gemeenschappelijke instituties. Zeventig jaar na het begin van de Europese samenwerking kan vastgesteld worden dat uit het streven nieuwe oorlogen tussen oude rivalen te voorkomen een eigen politiek bestel is ontstaan (het Europees model van transnationaal bestuur) dat zich in een aantal opzichten onderscheidt van het klassieke VN-systeem van internationale betrekkingen. De EU is niet gericht op het opheffen van de lidstaten en het staat landen die de wederzijdse verplichtingen die de samenwerking met zich mee brengen, vrij om zich daarvan te bevrijden door in overeenstemming met de procedure van artikel 50 VEU uit de Unie te treden. Zo bezien is de boodschap van het Hof tamelijk eenvoudig. Europese landen die de vruchten van het lidmaatschap van de EU willen plukken, dienen ook de verplichtingen van dat lidmaatschap te aanvaarden. Wie lid van een club wil zijn, moet zich ook aan de regels houden.     

  

Afbeelding: Hof van Jusitie van de Europese Unie (© sprklg / flickr.com, CC BY-SA 2.0)

Over de auteur(s)
Jaap Hoeksma
Staatsrechtsfilosoof en auteur van The European Union: a democratic Union of democratic States