Hoewel de rapporten van de OVV goed laten zien wat tijdens de pandemie beter had gemoeten, en eventueel had gekund, weet ook de OVV niet wat de interne afwegingen binnen de ministerraad en bij informele overleggen waren. Een parlementaire enquête is vanwege de geheimhoudingsbepaling in het Reglement van orde voor de ministerraad de enige manier om alle informatie over het COVID-19-beleid boven water te krijgen.
Op 25 oktober 2023 presenteerde de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (hierna: OVV) zijn derde en laatste rapport over het kabinetsbeleid gedurende de COVID-19-pandemie. De OVV trekt de conclusie dat het kabinet tijdens de pandemie te veel aandacht had voor de ic-capaciteit en te weinig voor andere gevolgen.1 Waarom die keuze is gemaakt, laat het rapport niet zien. Rapporten van de OVV zijn immers alleen gebaseerd op al openbare stukken, waaruit de reden van een beleidskeuze niet blijkt. Als de Kamer genoegen neemt met de OVV-rapporten, heeft dat voor de regering als voordeel dat zij cruciale informatie over beleidskeuzes tijdens de pandemie niet openbaar hoeft te maken. Dat volgt uit artikel 26a van het Reglement van orde voor de ministerraad (hierna: RvOMR). De al eerder aangekondigde parlementaire enquête kan wel voor openbaarheid zorgen,2 maar dan moet de enquêtecommissie wel worden ingesteld. Die instelling lijkt na de brief van het Presidium op 27 juni 2023 op losse schroeven te staan. Politieke partijen gaan pas nu het OVV-rapport openbaar is, beslissen over mogelijke deelname.3 Er heerst twijfel.4 Bij die twijfel over een parlementaire enquête spint de regering garen. Op het moment dat het rapport van de OVV als vervanging wordt gebruikt voor een parlementaire enquête, blijft onduidelijkheid bestaan over het regeringsbeleid door de bepaling in artikel 26a RvOMR.
Artikel 26 RvOMR regelt de geheimhouding over wat in de ministerraad wordt besproken of gebeurt. Sommige stukken die in de ministerraad worden besproken, kunnen na een Woo-verzoek openbaar worden gemaakt.5 Dat geldt zeker voor zover de stukken zien op feiten en (gevolgen van) beleidsalternatieven.6 Artikel 26a RvOMR geeft een verdergaande geheimhoudingsmogelijkheid. Het artikel geeft de minister-president de bevoegdheid af te wijken van het RvOMR met betrekking tot onder meer de geheimhoudingsplicht van de ministerraad ‘zo nodig en zo lang de continuïteit van de besluitvorming in het kader van de bestrijding van het coronavirus (…) dit noodzakelijk maakt’. De bepaling is opgenomen in het RvOMR door de ministers, zonder parlementaire betrokkenheid. Daarnaast is de Raad van State niet gehoord en ontbreekt een toelichting op de bepaling. Er is daarom sprake van een klein koninklijk besluit, waarin een vergaande bevoegdheid wordt toegekend aan de minister-president. De tekst van artikel 26a van het RvOMR lijkt namelijk uit te gaan van de mogelijkheid tot permanente geheimhouding over het COVID-19-beleid. De uitzonderingen die in artikel 26 RvOMR te vinden zijn, hoeven niet van toepassing te zijn op de geheimhouding die is opgelegd op grond van artikel 26a RvOMR. De vraag is of een zó vergaande bevoegdheid in een klein koninklijk besluit wenselijk (en houdbaar) is.
Omdat de geheimhouding van artikel 26a RvOMR in de weg staat aan de volledigheid van rapporten van de OVV, is een parlementaire enquête noodzakelijk. Een parlementaire enquête kan wél duidelijkheid geven over het gevoerde beleid en interne vergaderoverwegingen. Informatie over intern overleg komt in het OVV-rapport immers niet naar voren.7 Dat geldt zowel voor het overleg binnen de ministerraad als voor informele (Catshuis)overleggen, die geen grondslag hebben in wet- of regelgeving. Parlementaire enquêtecommissies hebben op grond van artikel 19 lid 1, en artikel 20 lid 2 Wet op de parlementaire enquête 2008 de bevoegdheid inlichtingen te vorderen over in de ministerraad genomen beslissingen. Het verstrekken ervan moet dan niet in strijd zijn met het belang van de staat. Gelet op artikel 5.1 en 5.2 Wet open overheid (hierna: Woo) zal informatie over COVID-19 niet als ‘in strijd met het belang van de staat’ kunnen worden aangemerkt. De volksgezondheid is geen grond waarop volgens de Woo informatie mag worden geweigerd. De Woo stelt volksgezondheid in artikel 3.4 zelfs als grond om informatie die eigenlijk niet openbaar gemaakt hoeft te worden, toch openbaar te maken. Verder dient in het kader van artikel 5.2 lid 2 Woo informatie ‘over beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering’ te worden verstrekt. Informatie over de besluitvorming tijdens de COVID-19-pandemie lijkt onder deze openbaarmakingsgronden te vallen.
Voor openbaarheid van informele overleggen dient de parlementaire enquête ook als belangrijk instrument. Omdat voor informele overleggen geen regelingen bestaan betreffende de openbaarmaking van wat is besproken,8 kan het (ver)horen van betrokkenen die openbaarheid wel bieden. Daarmee kan de enquêtecommissie een rol aannemen die lijkt op die van de parlementaire enquêtecommissie regeringsbeleid 1940-1945. Tijdens de Tweede Wereldoorlog kwamen de Londense besluiten tot stand, zonder parlementaire betrokkenheid en dus zonder openbare beleidskeuzes.9 Na de Tweede Wereldoorlog heeft de parlementaire enquêtecommissie voor het regeringsbeleid 1940-1945 aan belangrijke geschiedschrijving gedaan door inzage te krijgen in de wijze waarop aan het regeringsbeleid vorm werd gegeven in tijden van oorlog.10 De parlementaire enquête over het COVID-19-beleid heeft eenzelfde belang; het geven van inzage in het regeringsbeleid in een crisisperiode, juist als beleid via informele(re) wegen tot stand is gekomen.
Omdat de geheimhouding van artikel 26a RvOMR geen verplichte uitzonderingsclausules kent, is een parlementaire enquête de enige manier om alle informatie over het COVID-19-beleid te verkrijgen. Hoewel de rapporten van de OVV goed laten zien wat tijdens de pandemie beter had gemoeten, en eventueel had gekund, weet ook de OVV niet wat de interne afwegingen binnen de ministerraad en bij informele overleggen waren. Geschiedschrijving over en inzicht in keuzes van de politiek in tijden van crisis is waardevol. Omdat onzeker is of de coronafiles ‘vanzelf’ openbaar worden, is een parlementair onderzoek noodzakelijk om het gevoerde beleid op zijn merites te beoordelen. De Kamer moet daarom niet te lang wachten met het instellen van een parlementaire enquêtecommissie en het OVV-rapport niet als vervanging voor een enquête zien. Tijd voor actie.
Dit artikel wordt gepubliceerd in NJB 2024/142, afl. 3
Afbeelding: Pixabay
Voetnoten
1 Aanpak coronacrisis. Deel 3: januari 2020-september 2022, Den Haag: Onderzoeksraad voor de Veiligheid 2023, p. 189-190
2 Kamerstukken II 2021/22, 25295, nr. 1470, p. 1.
3 Brief van het Presidium van 27 juni 2023, Kamerstukken II 2022/23, 36142, nr. 3, p. 1.
4 Op 13 december 2023 werd een motie aangenomen die de enquêtecommissie opnieuw leven inblaast en een einde aan die twijfel lijkt te maken, Kamerstukken II 2023/24, 36471, nr. 6.
5 ABRvS 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4132, AB 2010/91, m.nt. P.J. Stolk, r.o. 2.6.4.
6 Art. 5.2 lid 1 Wet open overheid.
7 De OVV noemt het bestaan van informele overleggen en het prominente bestaat ervan wel, maar heeft geen inzicht in wat daar precies is besproken en welke afwegingen daar zijn gemaakt. De presentaties van de informele (Catshuis)overleggen zijn openbaar beschikbaar, maar uit de presentaties wordt niet duidelijk wat uiteindelijk tot doorslaggevende keuzes heeft geleid.
8 Tenzij documenten bij bestuursorganen berusten, Handelingen I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 39, 65.
9 F.J.H. Snijders, ‘De bevoegdheid van de Regeering op het gebied van uitvoering en wetgeving’, in: J. Eggens e.a. (red.), Nederlandsch recht in oorlogstijd in Engeland ontstaan en toegepast, Londen: Netherland Publishing Company Ltd. 1945, p. 11.
10 T. Koopmans, ‘Bureaucratisch gedrag in een ministerloos tijdperk (1940-1942)’, Acta Politica (4) 1969, afl. 4, p. 361.