In hun artikel ‘Van schikking naar strafbeschikking’ in NJB 2017/310, afl. 6, komen Van Tulder, Meijer & Kalidien op basis van een statistische analyse tot de conclusie dat de vanaf 1 februari 2008 ter vervanging van de transactie ingevoerde strafbeschikking, in ieder geval bij misdrijfzaken, niet heeft bijgedragen aan vermindering van het beroep op de rechter en voor het OM méér werk oplevert dan de vroegere transactie. De door de wetgever beoogde verhoging van de doelmatigheid van de (buitengerechtelijke) afdoening van strafzaken is dus ‘voorlopig nog’ niet bereikt, aldus de auteurs. Naar aanleiding van vragen van het Kamerlid Swinkels (D66) heeft demissionair Minister van Veiligheid en Justitie Blok in een Kamerbrief van 22 maart jl. medegedeeld dat de bevindingen uit het NJB-artikel worden meegenomen in het bredere evaluatieonderzoek naar de invoering en effecten van de Wet OM-afdoening, dat momenteel in ministeriële opdracht wordt uitgevoerd door de Universiteit van Amsterdam en dat naar verwachting in het najaar zal worden afgerond.¹

In een in januari 2015 aan de Minister van Justitie aangeboden rapport (ex art. 122 lid 1 RO) concludeerde de procureur-generaal bij de Hoge Raad op basis van een door Knigge en De Jonge van Ellemeet uitgevoerd onderzoek al dat de toepassing van de wettelijke regeling van de strafbeschikking veel gebreken vertoont.²

En in april vorig jaar sprak de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, Frits Bakker, uit dat alleen de rechter – en niet het Openbaar Ministerie of de politie – behoort te bepalen of iemand schuldig is. Alleen voor eenvoudige wetsovertredingen zou daarvan moeten kunnen worden afgeweken.

Nu de beoogde doelmatigheidswinst niet lijkt te worden bereikt en rechtsstatelijke waarborgen in gedrang zijn gekomen, ware naar mijn oordeel ook de vraag te beantwoorden – die in reactie op het NJB-artikel ook door Marijke Malsch wordt opgeworpen³ – of de strafbeschikking überhaupt een geschikte afdoeningsmogelijkheid is en of de beslissing om de transactie te vervangen door de strafbeschikking niet zou moeten worden heroverwogen, in ieder geval voor zover het niet om eenvoudige overtredingen gaat.

In 2008 heb ik er in dit blad al op gewezen dat Oostenrijk, gelet op goede ervaringen in het jeugdstrafrecht, met ingang van 1 januari 2000 in het commune strafrecht de ‘(polizeiliche) Strafverfügung’ heeft geschrapt en vervangen door een aantal mogelijkheden tot ‘Diversion’, een overkoepelende aanduiding voor diverse alternatieven voor strafrechtelijk optreden, waaronder de waarschuwing en de transactie.⁴ In 2007 is Liechtenstein dit voorbeeld gevolgd. In Nederland gebeurde nu juist het omgekeerde!

Belangrijkste argument voor afschaffing van de strafbeschikking was dat het uit rechtsstatelijk oogpunt bezwaarlijk werd geacht dat een burger kan worden veroordeeld (en een strafblad kan krijgen), zonder dat hij is gehoord door een rechter die van de bewijsmiddelen kennis heeft genomen. Ook wilde men onnodige stigmatisering bij lichtere strafbare feiten zoveel mogelijk voorkomen. Zo krijgt, als een feit via ‘Diversion’ wordt afgedaan, de dader geen strafblad. Verder zou via ‘Diversion’ beter en sneller recht kunnen worden gedaan aan de belangen van slachtoffers, hetgeen paste in een bredere internationale ontwikkeling om te komen tot meer diversionele afdoening van lichtere strafbare feiten, mede als instrument om te komen tot compensatie voor slachtoffers. Tegenwoordig noemen we dit ‘mediation’. In het Oostenrijkse bestuursstrafrecht (geregeld in het Verwaltingsstrafgesetz), dus voor lichtere overtredingen, is de ‘Strafverfügung’ echter gehandhaafd.

Om te kunnen komen tot een gefundeerd oordeel over de (on)wenselijkheid van invoering van de strafbeschikking zou het nuttig zijn geweest als ons parlement bekend was geweest met de (argumenten voor) afschaffing van de strafbeschikking in Oostenrijk (en eerder, in 1975, in Duitsland) en met de aldaar inmiddels opgedane ervaringen met de nieuwe diversionele afdoeningsvormen.

Ook Nederland heeft in het verleden al de strafbeschikking gekend, naar het model van de sinds 1877 in de Duitse Strafprozessordnung (StPO) geregelde (en in 1975 geschrapte) ‘Strafverfügung’. Op grond van de door de Rijkscommissaris uitgevaardigde Verordening 99/1942 kon de ‘politiegezagsdrager’ (de hoofdcommissaris van politie of, in gemeenten waar er geen was, de burgemeester) bij een ‘politionele strafbeschikking’ wegens overtreding van bepaalde regelingen, waaronder de wegenverkeersregeling, straf opleggen bestaande uit geldboete van ƒ 150, hechtenis van twee weken of verbeurdverklaring. Tegen zo’n strafbeschikking kon binnen veertien dagen worden opgekomen bij de strafrechter. Ook deze voorzieningsmogelijkheid leek dus erg veel op die in de Wet OM-afdoening.

Over dit alles ontbreekt informatie in de Kamerstukken. Die is ook niet te vinden in de aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende rapporten die zijn opgesteld in het kader van het Gronings-Tilburgse onderzoeksproject ‘Strafvordering 2001’. Dat is naar mijn oordeel gênant te noemen, mede gezien de ruime financiële middelen die destijds van rijkswege ter beschikking zijn gesteld om gedurende een periode van vijf jaar met een eigen onderzoeksgroep met een twintigtal onderzoekers onder leiding van de hoofdonderzoekers Groenhuijsen & Knigge een omvangrijk project volgens zelf geformuleerde wetenschappelijke maatstaven uit te voeren. (Ook onderzoekers buiten de Groningse en Tilburgse faculteiten zijn bij het project ingeschakeld of konden tijdens congressen commentaar geven.) De strafbeschikking kan worden aangemerkt als het legislatieve uitvloeisel van het door deze onderzoeksgroep voorgestelde ‘derde spoor’, waarbij overigens werd voorgebouwd op voorstellen van Knigge in zijn NJV-preadvies uit 1994.⁵ Men zou kunnen zeggen dat er tijdens dat onderzoek sprake was van een tunnelvisie.

Het thans lopende evaluatieonderzoek naar de invoering en effecten van de Wet OM-afdoening biedt de mogelijkheid alsnog onderzoek te doen naar de ervaringen met de afschaffing van de strafbeschikking in het commune strafrecht in de genoemde landen. Daarin kan ook worden nagegaan of, bij herinvoering van de transactie, de per 1 januari 2012 ingevoerde regeling voor bemiddeling in het strafrecht (artikel 51h Sv) daarin kan worden geïntegreerd.

Juist voor het bestuursstrafrecht (voor lichtere overtredingen in de ordesfeer dus) zou afdoening van overtredingen via een (bestuurlijke) strafbeschikking echter belangrijke voordelen kunnen hebben boven de huidige afdoening via een bestuurlijke boete. Karianne Albers heeft daar in haar preadvies voor de Vereniging voor bestuursrecht uit 2014 voor gepleit. Voordeel is dat de verdachte die het niets eens is met een strafbeschikking het geschil kan voorleggen aan de strafrechter, die de zaak integraal volgens de gewone regels van het strafprocesrecht behandelt.⁶ Zoals gezegd kent Oostenrijk zo’n regeling (in het Verwaltungsstrafgesetz). Ook in Duitsland staat terzake van geldboeten als bedoeld in Ordnungswidrigkeitengesetz voorziening bij de gewone rechter – en niet bij de bestuursrechter open. 

Deze Opinie is ook gepubliceerd in NJB 2017/1023, afl. 19.

Bron afbeelding: Nicolás Paris

1. Kamerstukken II 2016/17, 29279, 381.
2. G. Knigge & C.H. de Jonge van Ellemeet, ‘Beschikt en gewogen. Over de naleving van de wet door het openbaar ministerie bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen’, Den Haag 2014. Beschikbaar via www.rechtspraak.nl.
3. M. Malsch, ‘Is de strafbeschikking een geschikte afdoening?’, NJB 2017/723, afl. 13, p. 867.
4. J.M.H.F. Teunissen, ‘De Grondwet als quantité négligeable’, NJB 2008/747,
   afl. 15, p. 883-887.
5. G. Knigge, ‘De strafvordering in het geding’, in: J. Remmelink e.a., Herbezinning op (de grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering, Handelingen NJV 1994-I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk-Willink 1994, p. 37-116.
6. C.L.G.F.H. Albers, ‘Bestraffend bestuur 2014’, in: VAR-preadviezen Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief?, p. 102.