Hebben uitgeprocedeerde asielzoekers die daar zelf niet voor kunnen zorgen, recht op opvang? Die vraag wordt beantwoord als op 10 november a.s. de uitspraak van het Europees Comité inzake Sociale Rechten (ECSR) openbaar wordt.1 Dit Comité deed al in oktober 2013 een voorlopige uitspraak, waarin Nederland wordt opgedragen om aan deze groep onderdak, voedsel en kleding te verschaffen om te voorkomen dat zij blijvende schade aan hun integriteit oplopen.2
De Staatssecretaris van Justitie heeft laten weten geen uitvoering aan deze immediate measure te geven, maar eerst de resolutie van het Comité van Ministers van de Raad van Europa over deze uitspraak van het ECSR af te wachten.3
Wanneer de uitspraak openbaar wordt, zal de discussie gegijzeld worden door twee thema’s: allereerst de vraag of Nederland uitvoering moet geven aan de uitspraak, nu deze niet juridisch bindend is; en tevens de vraag of het ECSR zijn boekje te buiten is gegaan door een uitspraak te doen over een groep personen waar het Europees Sociaal Handvest niet op ziet: te weten personen zonder verblijfsvergunning.4 Deze discussie5 leidt af van de inhoud van de uitspraak die, gezien de strekking van de voorlopige uitspraak van het ECSR, naar verwachting voor uitgeprocedeerde asielzoekers positief zal zijn.
Wat de uitkomst van deze discussie ook moge zijn, Nederland heeft in ieder geval op grond van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESCR) de verplichting om bed, bad en brood te bieden aan mensen die daar zelf niet voor kunnen zorgen (artikel 11). En dit Verdrag ziet wel op mensen zonder verblijfsstatus.6
In Nederland is opvang voor mensen zonder verblijfsstatus in de Koppelingswet uitgesloten. Zij komen slechts in aanmerking voor acute medische zorg, rechtsbijstand en onderwijs. Het Comité dat toeziet op de naleving het IVESCR (CESCR) uitte in de laatste periodic review zijn zorgen over de gevolgen van de Koppelingswet. Het deed Nederland de aanbeveling om zijn kernverplichtingen onder het IVESCR na te komen en te verzekeren, door aan deze groep ten aanzien van huisvesting, gezondheid en onderwijs in ieder geval “the minimum essential level” van die rechten te bieden.7 Het ESH en het ECSR hanteren dit begrip ‘minimum kernverplichting’ niet. Echter, door de rechten in het ESH toe passen op ongedocumenteerden om te voorkomen dat zij blijvende schade aan hun integriteit oplopen, lijkt dit Europese Comité zijn VN collega te volgen: ook de rechten in het ESH hebben een minimum kern die elke staat dient te garanderen.
In de loop van de tijd heeft de Staatssecretaris besloten alsnog opvang te bieden aan een beperkt aantal groepen uitgeprocedeerden: te weten alleenstaande minderjarige vreemdelingen, gezinnen met kinderen en zieken.8 Daarnaast biedt de Staatssecretaris uitgeprocedeerde asielzoekers opvang, mits zij meewerken aan hun uitzetting en mits zij bereid zijn zich te laten opvangen in een vrijheidsbeperkende locatie in ter Apel.9
De vraag die deze laatste vorm van opvang oproept is welke voorwaarden gesteld kunnen worden aan de toegang tot een essentieel mensenrecht, zoals in dit geval het recht op een adequate levensstandaard. In artikel 4 van het IVESCR is bepaald dat een verdragsrecht slechts mag worden beperkt, als de beperking a) bij wet is vastgelegd; b) niet in strijd is met de aard van de rechten; en c) uitsluitend ten doel heeft om het algemeen welzijn te bevorderen.
Ten aanzien van de vraag of deze voorwaarden – te weten meewerken aan uitzetting en in vrijheidsbeperking opvang krijgen - in overeenstemming zijn met artikel 4 IVESCR valt allereerst op dat deze, anders dan de Koppelingswet, niet in formele wetgeving vast liggen. Daarnaast wordt met deze voorwaarden het recht op opvang in de kern aangetast: diegenen die niet aan deze voorwaarden willen / kunnen voldoen, krijgen geen opvang. Daarmee komen deze voorwaarden in strijd met ‘de aard’ van dit recht. Het CESCR zegt hierover dat:
“a minimum core obligation to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rights is incumbent upon every State party. Thus, for example, a State party in which any significant number of individuals is deprived of essential foodstuffs, of essential primary health care, of basic shelter and housing, or of the most basic forms of education is, prima facie, failing to discharge its obligations under the Covenant. If the Covenant were to be read in such a way as not to establish such a minimum core obligation, it would be largely deprived of its raison d’être.”10
Tot slot kan niet gezegd worden dat deze beperkingen ten doel hebben het algemeen welzijn te bevorderen.11 De hierboven geschetste beperkingen hebben ten doel om de vreemdeling te bewegen Nederland te verlaten. Dit is in het kader van een effectief immigratiebeleid weliswaar een legitiem doel, maar in het kader van het beperken van de toegang tot een IVESCR-recht niet toegestaan. In die zin staat het IVESCR minder beperkingen toe dan het EVRM. Dat laatste verdrag staat tevens beperkingen toe die onder meer in het belang zijn van de nationale of openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land. Bij de weging van de betrokken belangen kan het EHRM om die reden wél belang hechten aan het belang van de Staatssecretaris bij een effectief immigratiebeleid.12
Het bovenstaande leidt ertoe dat het IVESCR niet toestaat dat Nederland uitgeprocedeerde asielzoekers die niet voor zichzelf kunnen zorgen, slechts opvang biedt onder de voorwaarden dat ze meewerken aan uitzetting en bereid zijn hun vrijheid op te geven. De discussie rond de uitspraak van het ECSR verandert daar niets aan. Zoals de mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa het onlangs zei: “catering to the basic needs of all individuals on a territory is part of a State’s responsibilities and the Dutch authorities should do this”.13
Mr. C.A. Goudsmit is lid van het College voor de Rechten van de Mens te Utrecht.
Bron afbeelding: www.refdag.nl
1. Het ECSR ziet toe op de naleving van het Europees Sociaal Handvest, dat in artikel 30 het recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting kent en in artikel 31 het recht op huisvesting.
2. ECSR 25 oktober 2013, 90/2013, Conference of European Churches (CEC) v. the Netherlands, Migratieweb: ve13002192.
3. Voor de procedurele gang van zaken rond de uitspraak van het ECSR en de resolutie van het Comité van Ministers, zie Y. Donders, “Europa’s voorvechter van economische en sociale rechten” , Ars Aequi, april 2014, p. 253-261.
4. Zie Bijlage bij het herziene ESH, punt 1. En in die zin ook Y. Donders, zie noot 4.
5. Deze zelfde discussie ontstond rond een eerdere uitspraak van het ECSR (20 oktober 2009, 47/2008) , waarin Nederland werd opgedragen opvang aan uitgeprocedeerde kinderen te bieden. Uiteindelijk is, na uitspraak van de Hoge Raad, deze opvang er wel gekomen.
6. UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment 20, punt 30, 2 juli 2009, E/C.12/GC/20.
7. Zie voor een overzicht: TK 2013-2014, Aanhangsel 2964.
8. TK 2013-2014, 19 637, nr. 1878.
9. ESCR, General Comment 3, punt 10, 1990; te vinden op https://www.ohchr.org/. Zie ook de Limburg Principles, no 47: the article (artikel 4; SG) was not meant to introduce limitations on rights affecting the subsistence or survival of the individual or integrity of the person”.
10. Met algemeen welzijn wordt bedoeld ‘furthering the well-being of the people as a whole’; Limburg Principles, no 52.
11. Zie bijvoorbeeld EHRM 27 mei 2008, N. v. Verenigd Koninkrijk, 26565/05, Migratieweb ve08000953.
12. PO, Brandpunt, 13 oktober 2014.
13. CESRC, Concluding Observations, punt 25, 9 december 2010, E/c.12/NDL/CO/4-5.
