Premier Wescott-Williams van Sint Maarten heeft boos gereageerd op de aanwijzing die de rijksministerraad op voorstel van minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 30 september jl. heeft gegeven aan de Gouverneur van dit land.1 Wescott-Williams noemt de aanwijzing aan de Gouverneur een ‘constitutionele blunder’ en verwijt Den Haag ‘neokolonialistisch gedrag’. Ze vindt dat de aanwijzing inbreuk maakt op de interne aangelegenheden van haar land, de positie van de Gouverneur schaadt en een gevaarlijk precedent schept.
Onderzoek naar het openbaar bestuur van Sint Maarten
Men kan zich afvragen of het voor de verhoudingen binnen het Koninkrijk wel verstandig is dat de premier zo hoog van de toren blaast. Echter, ten aanzien van de positie van de Gouverneur en de inhoud van de aanwijzing heeft ze wel een punt.
In de aanwijzing wordt de Gouverneur opgedragen een onderzoek in te stellen naar het behoorlijk en integer functioneren van het openbaar bestuur van Sint Maarten zoals dat een democratische rechtsstaat betaamt. Aanleiding voor de aanwijzing is het gegeven dat het functioneren en het aanzien van het land Sint Maarten al een tijd publiekelijk ter discussie staan. Incidenten en geruchten rondom integriteitsschendingen van bestuurders en politici schetsen het beeld dat de deugdelijkheid van het bestuur in Sint Maarten een groter probleem is dan het zich op het eerste gezicht laat aanzien. Het onderzoek dient een groot deel van het openbaar bestuur te omvatten, waaronder ministers, de daaronder ressorterende ministeries en ambtenaren, alsmede bepaalde voor corruptie kwetsbare sectoren, zoals het gokwezen, de prostitutie en het vreemdelingenverkeer, het stelsel van vergunningenverleningen en aanbestedingen.2 De ministers en ambtenaren zijn blijkens de toelichting op de aanwijzing verplicht om hun medewerking te verlenen. De regering van Sint Maarten heeft aangegeven niet te zullen meewerken aan de uitvoering van het KB en het door de Gouverneur te verrichten onderzoek. Deze patstelling brengt de Gouverneur als koninkrijksorgaan in een moeilijk parket. Bovendien biedt de regelgeving hem niet veel houvast voor het kunnen afdwingen van medewerking.
Bevoegdheden van de Gouverneur
De Gouverneur is in het land Sint Maarten de vertegenwoordiger van de Koning en is in die hoedanigheid hoofd van de regering van het land.3 Tegelijkertijd is de Gouverneur vertegenwoordiger van de regering van het Koninkrijk. In die hoedanigheid is hij verantwoording verschuldigd aan de koninkrijksregering en kan te dien aanzien bij Koninklijk Besluit (KB) aanwijzingen ontvangen.4 Hij is als koninkrijksorgaan belast met het waken over het algemeen belang van het Koninkrijk, het houden van toezicht op de naleving van het Statuut, rijkswetten en verdragen. Ter uitvoering van deze taak beschikt de Gouverneur over specifieke bevoegdheden.5
Als grondslag voor de aanwijzing aan de Gouverneur van Sint Maarten is het fameuze artikel 43 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: Statuut) gebruikt. Het Koninkrijk is op grond van dit artikel belast met het waarborgen van de fundamentele mensenrechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. In artikel 43 van het Statuut is echter geen zelfstandige bevoegdheid toegekend aan enig koninkrijksorgaan. De enige middelen die de koninkrijksregering ten dienste staan zijn het vernietigingsrecht zoals opgenomen in artikel 50 van het Statuut en de indeplaatsstellings-regeling in het geval van grove taakverwaarlozing in de zin van artikel 51 van het Statuut. Bovendien is het de vraag of artikel 15 van het Reglement voor de Gouverneur voldoende aanknopingspunten biedt om in de toelichting op een aanwijzing die is gericht aan de Gouverneur, te regelen dat alle ministers en ambtenaren verplicht zijn mee te werken aan het onderzoek. De medewerkingsplicht verwijst naar de bevoegdheden die in het Reglement voor de Gouverneur aan hem zijn toegekend.6 Het uitvoeren van een dergelijk onderzoek is evenwel niet geregeld. Over toezichthoudende bevoegdheden, zoals het vorderen van inlichtingen beschikt de Gouverneur niet.7 In de nota van toelichting bij de aanwijzing wordt gewezen op het gegeven dat het door de Gouverneur te gelasten onderzoek los staat van het in opdracht van de landsregering van Sint Maarten te verrichten onderzoek naar de deugdelijkheid van het bestuur in diverse overheidsinstellingen. Dit geldt ook voor de lopende strafrechtelijke onderzoeken die onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie worden uitgevoerd.8 Daarmee wekt de koninkrijksregering de indruk dat zij haast wil maken en wil voorkomen dat zich een herhaling voordoet van het onderzoek dat de Commissie Rosenmöller in 2011 heeft verricht naar de integriteit van bestuurders en instituties in Curaçao.9 De ministers en Statenleden van de coalitiepartners van het land Curaçao weigerden toen met deze commissie te spreken.10 De regering van Sint Maarten heeft de Raad van State van het Koninkrijk op basis van artikel 21a van de Wet op de Raad van State verzocht om voorlichting over de rechtmatigheid van de aanwijzing.11
Verscherpt toezicht op Sint Maarten
Het is niet de eerste keer dat Sint Maarten onder verscherpt toezicht is komen te staan. In 1993 werd het toenmalig Eilandgebied Sint Maarten op basis van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen bij algemene maatregel van rijksbestuur (AMvRB) onder curatele gesteld om de bestuurlijke chaos op het eiland op te lossen.12 Sint Maarten was toen nog onderdeel van het land de Nederlandse Antillen. Aanvankelijk was op basis van de toen geldende Eilandenregeling Nederlandse Antillen via een soortgelijk Koninklijk Besluit een aanwijzing aan de Gouverneur van de Nederlandse Antillen gegeven. De aanwijzing voorzag behalve in een toezichthoudende rol van de Gouverneur als koninkrijksorgaan ook in een interveniërende taak voor de landsregering van de Nederlandse Antillen.13 Na ‘10-10-10’ is de rechtsbasis voor dit soort interventies in het bestuur komen te vervallen. Voor een aanwijzing rest heden ten dage, zoals gezegd, slechts artikel 15 van het Reglement voor de Gouverneur. En dat is voor de onderhavige aanwijzing een te smalle basis. Bovendien gaat de constitutionele dubbelrol van de Gouverneur knellen op het moment dat de landsregering onderwerp van (bestuurlijk) toezicht wordt.
Vervulling van de waarborgtaak
De deugdelijkheid van het bestuur en de integriteit van de bestuurders en ambtenaren blijven een probleem voor het land Sint Maarten. De koninkrijksregering beroept zich in de onderhavige aanwijzing op haar waarborgtaak, maar voor het uitoefenen van toezicht is meer nodig dan een taakomschrijving in het Statuut. Vervulling van die waarborgtaak kan uitsluitend door de inzet van de wettelijk vastgelegde toezichtbevoegdheden. En daar beschikt de Gouverneur bij het uitvoeren van de aanwijzing niet over. Het uitoefenen van toezichtsbevoegdheden zonder wettelijke grondslag doet afbreuk aan het legaliteitsbeginsel.14 Dat geen bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend zonder wettelijke grondslag, geldt immers ook voor de koninkrijksregering. Het opnemen van onderzoeksbevoegdheden in het Reglement voor de Gouverneur is een mogelijkheid, maar zal niet zonder slag of stoot gaan. Bij het wijzigen van een rijkswet, want dat is het Reglement, zijn alle landen van het Koninkrijk betrokken.15 En die zullen zich naar alle waarschijnlijkheid verzetten tegen verdere inbreuken op hun autonomie. Inmiddels heeft de regering van Sint Maarten op eigen initiatief een onderzoekscommissie ingesteld onder voorzitterschap van de president van het Constitutioneel Hof van Sint Maarten.16 Deze commissie heeft de opdracht onderzoek te doen naar het deugdelijk en integer functioneren van het openbaar bestuur in Sint Maarten. De commissie dient binnen drie maanden met een tussenrapport te komen en drie maanden daarna concrete aanbevelingen te doen voor door de regering van Sint Maarten te nemen maatregelen op de beleidsterreinen van het behoorlijk bestuur, integriteit en anticorruptie.17 De Gouverneur heeft de wijze van uitvoering van de aanwijzing vooralsnog in beraad. De koninkrijksregering doet er goed aan op dit moment zoveel mogelijk terughoudendheid te betrachten en de resultaten van het landelijk onderzoek af te wachten. Dat bespaart de Gouverneur van Sint Maarten een hoop juridische en praktische problemen.
Mr. G.A.H. Bakhuis is als promovendus staats- en bestuursrecht verbonden aan de Erasmus School of Law.
Dit artikel verscheen ook in NJB 2013/2562, afl. 44.
Bron afbeelding: Christophe Seger
1. KB van 30 september, Stcrt. 2013, 27820.
2. Zie de nota van toelichting bij KB 30 september 2013, Stcrt. 2013, 27820, p. 2. De Staten, de rechterlijke macht, de Raad van Advies, de Algemene Rekenkamer en de Ombudsman vallen buiten het bereik van het onderzoek.
3. Art. 1 lid 1 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten, Stb. 2010, 340.
4. Art. 15 lid 1 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten.
5. Art. 20 van het Reglement voor de Gouverneur. e.v. Zo is hij bevoegd de afkondiging van landsverordeningen of landsbesluiten op te schorten of ter vernietiging voor te dragen aan de Kroon.
6. Art. 24 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten.
7. Vergelijk het vorderen van inlichtingen door het College financieel toezicht op grond van art. 8 Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, Stb. 2010, 334.
8. KB van 30 september, Stcrt. 2013, nr. 27820, p. 2.
9. Commissie aangesteld bij KB van 8 augustus 2011, Stcrt. 2011, 15210.
10. Dit maakte de informatie-inwinning van de Commissie onvolledig. De later gedane aanbevelingen van de Commissie werden niet opgevolgd en verdwenen in de onderste la.
11. Verzoek van 25 september 2012 van de Gevolmachtigde Minister van Sint Maarten, inhoudende een verzoek om voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk over de rechtmatigheid van het voornemen van de Rijksministerraad tot het geven van een aanwijzing om onderzoek te doen naar de integriteit van het bestuur van Sint Maarten.
12.Ook die onder curatelestelling begon met aanwijzingen aan de Gouverneur, bij KB van 22 juli 1992, nr. 92006606.
13. Dit Koninklijk Besluit is later vervangen door een AMvRB.
14. Bovendien dienen aanwijzingen vanwege de autonomie van Sint Maarten en Curaçao met terughoudendheid te worden gegeven, zie KB 2 november 2012, Gst. 2013, 7, m.nt. G.A.H. Bakhuis & L.J.J. Rogier, r.o. 2.2.1.
15. Art. 14 e.v. Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Stb. 1954, 503.
16. Commissie ingesteld bij besluit van de regering van het land Sint Maarten van 29 oktober 2013, inhoudende de instelling van de Commissie Integer Openbaar Bestuur, Landscourant Sint Maarten 2013, nummer 23, p. 6-9.
17. Art. 2 van het besluit van de regering van het land Sint Maarten van 29 oktober 2013, inhoudende de instelling van de Commissie Integer Openbaar Bestuur, Landscourant Sint Maarten 2013, nummer 23, p. 6-9.