Eerst zullen wij in meer algemene zin schetsen hoe het vertrouwensbeginsel door de bestuursrechter wordt toegepast. Belangrijk hiervoor is het stappenplan van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uit 2019.³ Kort weergegeven bestaan de volgende ‘hordes’ voordat sprake is van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel:

1. Kwalificeert de uitlating/gedraging als toezegging? “Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. (…) De Afdeling overweegt in dit verband verder dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging.”⁴
2. Is die toezegging toe te rekenen aan het bevoegde bestuursorgaan?⁵
3. Belangenafweging: gerechtvaardigde verwachtingen hoeven niet altijd te worden gehonoreerd. “Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.”⁶

In de CRvB-uitspraak die de aanleiding voor deze bijdrage vormt, gaat het om de eerste stap. Wij zullen eerst de casus uiteenzetten en daarna aangeven wat er omtrent deze stap 1 in de uitspraak aan de hand is.

De CRvB-uitspraak

In de zaak speelt de kwestie dat de appellant (die beschikt over een hbo-diploma op masterniveau) gesolliciteerd heeft naar een functie waarvoor een bepaalde opleidingseis geldt: “Bij emailbericht van 22 november 2018 is aan appellant medegedeeld dat er, gelet op de functieeis van een wo-diploma, twijfel bestaat over de duiding van enkele opleidingen in zijn curriculum vitae. Aan appellant is verzocht om nadere informatie te verstrekken. Appellant heeft deze informatie op 23 november 2018 verzonden. Bij e-mailbericht van 20 december 2018 heeft de teamleider [Afdeling] de leidinggevende van appellant medegedeeld dat de opleiding akkoord is bevonden voor de vacature en dat er contact wordt opgenomen met appellant. (…) Bij e-mailbericht van 4 januari 2019 is appellant uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek. Op 16 januari 2019 heeft het sollicitatiegesprek plaatsgevonden met als resultaat een positief eindadvies. (…) Bij besluit van 26 februari 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 juli 2019 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris aan appellant medegedeeld dat hij niet in de functie kan worden geplaatst, omdat hij geen wo-masterdiploma heeft.”⁷

De sollicitant laat het er niet bij zitten, vecht het besluit aan bij de rechter en betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het beleid.⁸ Wat de zaak interessant maakt is dat de sollicitant daarbij ook een beroep op het vertrouwensbeginsel doet. Succesvol is dit beroep echter niet, bij de rechtbank⁹ noch de Centrale Raad van Beroep. Volgens de rechtbank is wel sprake van een toezegging en stuit en het beroep op de belangenafweging,¹⁰ terwijl de Centrale Raad als volgt redeneert dat überhaupt geen sprake is van een toezegging: “Weliswaar heeft appellant aan het e-mailbericht van 20 december 2018 de verwachting mogen ontlenen dat hij zou worden uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek, maar dit is vervolgens ook gebeurd. Hoewel het e-mailbericht achteraf bezien een kennelijke onjuistheid bevat met betrekking tot de vereiste opleiding, valt daaruit generlei toezegging af te leiden dat appellant in de functie zou worden aangesteld. Anders dan de rechtbank ziet de Raad daarom niet in dat in zoverre sprake is geweest van een gerechtvaardigde verwachting die niet is waargemaakt, zodat de Raad niet toekomt aan de in dit verband door de rechtbank toegepaste laatste stap in de toetsing aan het vertrouwensbeginsel.”¹¹

Te streng?

Wat te denken van deze toepassing van het vertrouwensbeginsel? De Centrale Raad van Beroep en de Rechtbank Rotterdam zitten niet op één lijn en de auteurs van deze bijdrage zitten dat evenmin.

Opvatting 1

De een (AdB) kan de uitleg van de Centrale Raad goed volgen. Er is jegens de sollicitant immers niks toegezegd over de uitkomst van de sollicitatieprocedure (het wel niet aanstellen van de appellant in de betreffende functie).

Wil er sprake zijn van een toezegging dan moet er naar mijn overtuiging uit de uitlatingen van het bestuursorgaan af te leiden zijn hoe het bestuursorgaan in een concreet geval gaat beslissen.¹² Uit de mededeling dat de opleiding akkoord is bevonden voor de vacature, is geenszins af te leiden hoe het bestuursorgaan zijn bevoegdheid zal gaan uitoefenen. De sollicitant kan er geen gerechtvaardigd vertrouwen uit putten dat hij zal worden aangesteld in de functie.

In zijn algemeenheid kan naar mijn idee gesteld worden dat, als het overduidelijk is dat een te nemen beslissing van heel veel andere factoren afhankelijk is dan de factor waar een uitlating over wordt gedaan, er geen vertrouwen aan kan worden ontleend dat er een bepaalde beslissing genomen gaat worden. Uiteraard kan een ambtenaar uitlatingen doen waarmee hij in strikte zin niet toezegt dat er een bepaalde beslissing genomen gaat worden, maar als betrokkenen daar in de gegeven omstandigheden wel redelijkerwijs uit moet kunnen en mogen afleiden dat een bepaalde beslissing genomen gaat worden, is wel sprake van een (toerekenbare schijn van) toezegging.¹³ Wellicht kan gesteld worden dat naarmate het aspect waar een uitlating over wordt gedaan van groter belang is voor de besluitvorming er eerder gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend aan de uitlating. En het aspect diploma is wat dat betreft geen twijfelgeval, het is onvoldoende doorslaggevend om er vertrouwen aan te ontlenen dat het bestuursorgaan een bepaalde beslissing gaat nemen op de sollicitatie.

Als elke uitlating over een aspect dat een rol speelt bij de besluitvorming later als toezegging kan worden uitgelegd, zullen ambtenaren zich genoodzaakt zien om heel voorzichtig en terughoudend te worden met hun uitlatingen. En naar mijn overtuiging komt dat juist niet ten goede aan het vertrouwen in de overheid.

Er zou dan een klimaat kunnen ontstaan waarin ambtenaren in gesprekken met burgers nauwelijks iets durven te zeggen of gesprekken zelfs zo veel mogelijk gaan omzeilen. Dat bewerkstelligt niet echt een hulpvaardig en prettig contact met de overheid. In tegendeel, een overheid die zich genoodzaakt ziet om normaal laagdrempelig en informeel contact met burgers zo veel mogelijk uit de weg gaan, zal het vertrouwen in de overheid alleen maar (verdere) schade berokkenen. Na de genoemde ABRvS-uitspraak verscheen bijvoorbeeld een artikel van Sanders met de stevige titel ‘Ambtenaren en bestuurders: jullie woord bindt vanaf nu de overheid!’¹⁴ Ik heb om me heen gezien dat dat artikel menig ambtenaar voorzichtiger heeft gemaakt in zijn communicatie met burgers. Als met elke uitlating over een aspect dat een rol speelt in de besluitvorming het risico wordt gelopen dat de rechter deze later als toezegging in de zin van het bovenstaande stappenplan uitlegt, gaan straks al alarmbellen rinkelen bij de geringste informatiedeling.

Wmo-consulenten hebben bijvoorbeeld zeer geregeld keukentafelgesprekken met burgers. Het is in deze context van groot belang dat de consulent zich vrij voelt om dergelijke uitlatingen te doen. In de gesprekken kan ingegaan worden op allerlei kleine aspecten die een rol spelen in de besluitvorming. Ik kan me voorstellen dat aanvrager alvast informeert naar de omvang van een voorziening van hulp bij het huishouden en dat de consulent bij de uitleg over de omvangberekening enkele normtijden noemt die behoren bij bepaalde schoonmaakactiviteiten. Later kan blijken dat de consulent zich heeft vergist over het aantal minuten dat voor de activiteit wordt toegekend. De rekkelijke uitleg van de toezegging die de Rechtbank Rotterdam hanteert (zie uitgebreider hieronder), zou tot gevolg kunnen hebben dat de consulent zich niet meer vrij voelt om dergelijke uitleg te geven, uit vrees om toezeggingen te doen. Dat lijkt me onwenselijk en niet bijdragen aan meer vertrouwen van de burger in de overheid.

Opvatting 2

De andere auteur (CM) heeft een voorkeur voor de wijze waarop de Rechtbank Rotterdam eerder in de zaak het vertrouwensbeginsel aanvloog. Na het weergeven van het ABRvS-stappenplan, zegt de rechtbank:

“Het e-mailbericht van 20 december 2018 van [naam 1] , teamleider SSO O&P, aan de leidinggevende van eiser, [naam 2] , welk bericht door de leidinggevende van eiser op 21 december 2018 aan eiser is doorgezonden, vat de rechtbank op als een uitlating waaraan eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij met zijn vooropleiding aan de functie-eisen voor de I-functie voldeed.

In dit e-mailbericht van 20 december 2018 staat immers duidelijk: “De opleiding is akkoord bevonden voor deze vacature”. Hierbij merkt de teamleider SSO O&P zelfs op dat daarover twijfel bestond, omdat eisers opleiding een Hbo-master betreft. Dat dit e-mailbericht eiser niet rechtstreeks maar via zijn eigen teamleider heeft bereikt, maakt dat niet anders.

De mededeling heeft eiser immers met een specifiek aan hem gericht e-mailbericht bereikt. Daarnaast blijkt uit het e-mailbericht van 20 december 2018 van de teamleider SSO O&P dat naar aanleiding van het akkoord bevinden van eisers opleiding vanuit SSO O&P contact met hem wordt opgenomen. Hiermee is aan stap 1 voldaan.”¹⁵

Hoewel inderdaad – conform de CRvB-redenering – niet met de betreffende communicatie is toegezegd dat de persoon in kwestie de baan krijgt, is een redelijke uitleg van deze communicatie mijns inziens wel degelijk dat diegene in elk geval niet de baan niet zal krijgen, omdat de opleiding niet akkoord zou zijn. Het is flauw en onrechtvaardig om daaraan voorbij te gaan (en het zal het vertrouwen in de overheid niet doen toenemen). Op dit element van de besluitvorming is mijns inziens wel degelijk een toezegging in de zin van stap 1 gedaan.

Bovendien is een risico van deze benadering dat ambtenaren, gechargeerd gesteld, dan van alles kunnen toezeggen over elementen van de besluitvorming, zo lang zij maar niets over het ‘eindresultaat’ melden. Bijvoorbeeld:

- bij een aanvraag van een omgevingsvergunning om te bouwen stellige toezeggingen doen dat het qua bestemmingsplan helemaal goed zit;

- vervolgens de aanvraag afwijzen omdat er sprake zou zijn van strijd met het bestemmingsplan;

- en dat dan qua vertrouwensbeginsel rechtvaardigen door te zeggen dat alleen over het bestemmingsplan iets is gezegd en niet over alle onderdelen van artikel 2.10 van de Wabo.

In zo’n situatie zou de vergunning mijns inziens nog wel vanwege bijvoorbeeld welstandseisen geweigerd moeten kunnen worden, maar niet langer vanwege het bestemmingsplan,¹⁶ aangezien daarover reeds toezeggingen zijn gedaan.

 Over deze uitspraak wordt (door ons in ieder geval) aldus verschillend gedacht. We zijn benieuwd of de door de CRvB ingezette lijn zal worden doorgezet.

Afbeelding: pixabay

Mr. A.C. (Arnout) den Brok is juridisch adviseur bij Haute Equipe Partners in Public

Mr. dr. C.B. (Coen) Modderman is senior juridisch adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden

Noten:

1. ‘Sterk dalend vertrouwen in de overheid: de laag-vertrouwensamenleving’, Erasmus Universiteit Rotterdam 2021. Zie ook ‘Prinsjesdagonderzoek 2021’, Ipsos 2021, p. 4; ‘Onbegrepen veeboeren wantrouwen overheid’, I&O Research 2021.
2. CRvB 21 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2603.
3. ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, AB 2019/302 m.nt. Damen, r.o. 11. Hoewel dit een omgevingsrechtelijke zaak betreft, wordt het stappenplan van de Afdeling ook gebruikt in socialezekerheidsrechtjurisprudentie. Vgl. CRvB 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351, AB 2020/217 m.nt. Van Ravels en Kortmann, r.o. 4.5.
4. R.o. 11.2 van de ABRvS-uitspraak.
5. Zie uitgebreider r.o. 11.3.
6. R.o. 11.4.
7. R.o. 4.3 en 1.3 tot en met 1.5 van de CRvB-uitspraak.
8. R.o. 4.3: “Appellant betoogt dat het beleid zo kan worden uitgelegd dat het vereiste van een womasterdiploma niet had mogen worden gesteld.”
9. Rb. Rotterdam 16 december 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:11750.
10. R.o. 4.4 tot en met 4.6 van de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam.
11. R.o. 4.4 van de CRvB-uitspraak.
12. Uit ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 volgt immers dat niet alleen sprake dient te zijn van een standpuntbepaling van het bestuur om van een toezegging te kunnen spreken; er dient een standpuntbepaling te zijn over de manier waarop het bestuur een bevoegdheid in een concreet geval zal gaan uitoefenen.
13. In overeenstemming met hetgeen A-G Wattel concludeert over de toerekenbare schijn van toezegging, zie: Conclusie A-G Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896.
14. T. Sanders, ‘Ambtenaren en bestuurders: jullie woord bindt vanaf nu de overheid!’, Zorg&Sociaalweb 2019, https://www.sociaalweb.nl/blogs/ambtenaren-en-bestuurders-jullie-woord-bindt-vanaf-nu-de-overheid. Zie met name de tekst onder het laatste kopje, met een ietwat alarmerende toon. Zie ook aantekening 19 in Van Ravels en Kortmann, AB 2020/217.
15. R.o. 4.4 van de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam.
16. Behoudens de ‘hordes’ van stap 2 en 3 van het vertrouwensbeginsel natuurlijk.

Over de auteur(s)

Coen Modderman

Adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden

Arnout den Brok

Juridisch adviseur bij Haute Equipe Partners in Public