Een realistisch burgerperspectief bij ontvankelijkheid bezwaar

De regels over tijdig bezwaar maken worden streng toegepast. Ook in procedures waarin de rechtszekerheid van derden niet in het geding is. Je kunt je afvragen hoe fair dat is. Een recente uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland lijkt ons een goede stap in de soepelere richting.1

De Algemene wet bestuursrecht bepaalt in artikel 6:7 en 6:9 dat de termijn om bezwaar te maken zes weken is en dat het bezwaarschrift voor het einde van deze termijn moet zijn ontvangen, tenzij sprake is van ‘verzending per post’. In zo’n geval is een bezwaarschrift namelijk tijdig als ‘het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.’2

In de recente uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland die de aanleiding voor deze bijdrage vormt, staat een andere voor de bezwaartermijn en ontvankelijkheid relevante Awb-bepaling centraal, namelijk artikel 6:11. Dit artikel ziet op de verschoonbaarheid van een overschrijding van de bezwaartermijn: “Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.” Deze tekst zegt nog niet zo veel. Cruciaal is de uitleg van de woorden ‘redelijkerwijs’ en ‘in verzuim’.

Die uitleg is in de praktijk streng: “de rechter [handhaaft] deze termijn onverbiddelijk. Een termijnoverschrijding kan verontschuldigd worden, maar dan moet u een heel sterk verhaal hebben”, aldus Verheij.3 En daarenboven: “Voorts is de termijn van openbare orde. Soms wil een bestuursorgaan van een termijnoverschrijding geen punt maken, omdat het liever inhoudelijk met u in discussie gaat. Maar dat mag het bestuur niet. De rechter vindt, dat het bestuur van een termijnoverschrijding een punt moet maken.”4

Zeker in het geval van een geschil tussen een persoon en een bestuursorgaan, waarbij verder geen derden betrokken zijn, wordt op deze strenge lijn wel kritiek geuit. Waar het logisch kan zijn om deze regels streng toe te passen in meerpartijengeschillen,5 is dat in tweepartijengeschillen minder het geval. De rechtszekerheid die dan wordt gediend, is slechts die van het bestuur. Niet die van een derde, want die is er niet (en natuurlijk is de bezwaarmaker zelf al helemaal niet gelukkig met zo’n strenge toepassing).6

Onder meer Damen is dan ook voorstander van een verfijndere toepassing van dit deel van het Nederlandse bestuursrecht. Hij pleit voor “een bestuurs(proces)recht van twee gestrengheden, modern: 2GST. De kern van het idee is een streng bestuurs(proces)recht (…) bij veelsoortige, tegenstrijdige belangen en een soepeler bestuursrecht als alleen een primair belanghebbende belang bij een besluit heeft.”7 Bestuursprocesrecht op maat dus: streng waar het van toegevoegde waarde is (zoals wanneer het gaat om rechtszekerheid van belanghebbenden) om dat te zijn, maar soepel als het kan.8 Het (strikt en eenduidig) toepassen van een Awb-regel/jurisprudentielijn, zou immers nooit een doel op zich mogen zijn.9

Ook in bredere zin is er de laatste jaren (meer) aandacht voor bestuur(srechte)lijk maatwerk en oog voor de positie van de burger.10 Begin 2021 bood de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mede namens de minister voor Rechtsbescherming de Tweede Kamer twee onderzoeken (van de Universiteit Leiden en van Tilburg University) over maatwerk in het bestuursrecht aan.11 Maar ook valt te denken aan het rapport Ongekend onrecht. In het hoofdstuk ‘Beantwoording onderzoeksvragen’ staat onder meer: “Enkele getuigen stellen dat wet- en regelgeving de mogelijkheid zou moeten bieden tot maatwerk voor onvoorziene effecten van wetgeving, waarbij er rekening mee zou moeten worden gehouden dat ook burgers de wet- en regelgeving niet geheel zouden kunnen overzien. (…) Door meerdere getuigen is als les genoemd dat de menselijke maat niet uit het oog verloren moet worden. Eén getuige gaf aan dat meer empathie zou moeten worden geregeld bij de uitvoering.”12 In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2019 over het vertrouwensbeginsel wordt aangegeven dat meer nadruk moet liggen op ‘hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde’ en dat bij de toerekening van een toezegging aan een bestuursorgaan een verschuiving nodig is van het bestuurlijke naar het burgerperspectief.13 In een met 149 voorstemmen aangenomen motie van de Tweede Kamer uit januari 2021 staat dat ‘dat de wetgever wetten zo moet formuleren dat een uitvoeringsorgaan altijd enige ruimte heeft om maatwerk te leveren’.14

Hieronder bespreken wij waarom de recente uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland in dit kader onzes inziens een goede, concrete bijdrage levert en een waardevolle zet is voor maatwerk met daarin een realistisch burgerperspectief.

De Rechtbank Noord-Nederland en een realistisch burgerperspectief

Wat meteen opvalt, is dat de Rechtbank Noord-Nederland zich voorafgaand aan de inhoudelijke overwegingen over de toepassing van artikel 6:11 – gelet op de normaal gesproken dus strenge jurisprudentie heel begrijpelijk – alvast lijkt te willen indekken: “De rechtbank is bekend met de strikte jurisprudentie van de AbRvS ten aanzien van deze bepaling. Het kan echter niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat”…15

De uitspraak betreft een aardbevingszaak. Zowel dit gegeven als de algemene ontwikkeling van aandacht voor een realistisch burgerperspectief wordt in de 6:11-toepassing betrokken. De rechtbank wijst erop dat volgens eerdere jurisprudentie16 ‘de zware geestelijke belasting van de burger in de aardbevingsproblematiek juridisch is erkend in die zin dat is geoordeeld dat gesproken kan worden van een ernstige inbreuk op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht’.17

Tevens geeft de rechtbank aan dat de wetgever juist meer oog heeft gekregen voor het belang van het hanteren van een realistisch burgerperspectief. Wijzelf verwezen hierboven al naar enkele voorbeelden hiervan. De rechtbank verwijst hierbij onder meer naar het WRR-rapport Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid18 en een kamerstuk naar aanleiding van dat rapport,19 en zegt het volgende: “de wetgever heeft zich in de afgelopen jaren ook als opdracht gesteld om zich aan te passen aan het doenvermogen van de burger en een realistisch burgerperspectief tot uitgangspunt te nemen (…). Dit vereist dat wordt uitgegaan van realistische assumpties ten aanzien van de mentale belastbaarheid van burgers, waarbij een rol spelen de mentale belasting, de cumulatie van lasten, de gevolgen van inertie of fouten, en hulp en vroegsignalering.”20

Bij mooie maar nog niet heel concrete doelen bestaat het risico dat het holle frasen blijken. Minister voor Rechtsbescherming Dekker gaf in het zojuist genoemde kamerstuk aan dat het inbedden van ‘duurzame aandacht voor doenvermogen en een realistisch burgerperspectief (…) in de bestaande werkprocessen voor het maken van nieuw beleid en wetgeving’ geen kwestie is van ‘één druk op de knop’, maar een proces van leren en ontwikkelen is.21 Een toepassing van artikel 6:11 Awb met meer oog voor de menselijke maat is evenwel direct door te voeren.

Daarom is het toe te juichen dat de Rechtbank Noord-Nederland bij de al dan niet ontvankelijkheid in deze zaak de zware geestelijke belasting door de aardbevingsproblematiek en ook de (toegenomen) aandacht in bredere zin voor een realistisch burgerperspectief betrekt. Voor de eiser pakt dit bovendien positief uit, in die zin dat de rechtbank meent dat in dit geval sprake is van verschoonbaarheid.

 

Mr. dr. C.B. (Coen) Modderman is senior adviseur bij Haute Equipe Partners is Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden

 

Mr. M.R.D. (Maarten) de Wind is adviseur bij Haute Equipe Partners in Public


Afbeelding: pixabay

 

Noten

  1. ECLI:NL:RBNNE:2021:1833 (recent ook besproken in het NJB door Barkhuysen).
  2. Deze bepalingen gelden ook voor beroepschriften. Zie over wat tegenwoordig onder ‘verzending per post’ moet worden verstaan: ECLI:NL:CRVB:2020:1207, r.o. 4.8 en ECLI:NL:RVS:2020:1682, r.o. 4.2.
  3. N. Verheij, Relatief onaantastbaar, oratie Universiteit Maastricht 2005, p. 2. Ook is de rechter o.i. streng bij bijv. de bewijslast ten aanzien van tijdige ter post bezorging. Zie, met verwijzingen, AB 2019/472 m.nt. Modderman.
  4. Verheij 2005, p. 2. Zie evenwel, met betrekking tot de CRvB, L.J.A. Damen, ‘Op naar 2GST in het bestuursrecht!’, NTB 2020/2, afl. 1, p. 11: “Volgens ‘juridische wandelgangen’ checkt de Centrale Raad van Beroep al niet meer ambtshalve de naleving van termijnen.”
  5. Bijv. indien anders een omgevingsvergunninghouder lang in onzekerheid blijft of iemand na het verstrijken van de bezwaartermijn toch nog in bezwaar kan.
  6. Verheij 2005, p. 2-4; A.F.M. Brenninkmeijer en A.T. Marseille, ‘Meer succes met de informele aanpak van bezwaarschriften’, NJB 2011/1586, afl. 30, p. 2015; L.J.A. Damen, ‘4. Ontvankelijkheid’, in: A.T. Marseille en H.D. Tolsman (red.) e.a., Bestuursrecht 2, Den Haag: Bju 2016, p. 145-146; M. Scheltema, ‘Wetgeving in de responsieve rechtsstaat’, RegelMaat 2018/03, p. 124; R. Ortlep, Redelijkheid en billijkheid in het bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 26-28.
  7. Damen 2020, p. 3.
  8. Zie over de spanning tussen maatwerk en rechtszekerheid ook het jaarverslag 2020 van de Raad van State, p. 23: “De maatschappelijke problemen zijn met de jaren bovendien complexer geworden, en dat geldt als gevolg daarvan ook voor wet- en regelgeving. (…) Tegelijkertijd zwelt de roep om meer fijnmazige regels de laatste tijd aan, in het bijzonder in de nasleep van de kwestie van de kinderopvangtoeslagen. (…) Toch kunnen wetgeving en beleid niet zonder meer een kwestie van maatwerk zijn. Beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verlangen dat wetgeving voorspelbaar is.”
  9. Vgl. Brenninkmeijer en Marseille 2011, p. 2010; Ortlep 2020, p. 28.
  10. Zie, v.w.b. de bestuursrechter als maatwerker, met verwijzingen, Ortlep 2020, p. 27.
  11. Zie de bijlagen bij Aanbiedingsbrief bij onderzoeken Bestuursrecht en Maatwerk.
  12. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Verslag – Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Ongekend onrecht, 2020, p. 31-32.
  13. ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2 en 11.3.
  14. Kamerstukken II 2020/21, 35510, 37.
  15. ECLI:NL:RBNNE:2021:1833, r.o. 2.5.
  16. ECLI:NL:RBNNE:2017:715.
  17. ECLI:NL:RBNNE:2021:1833, r.o. 2.5.
  18. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid, Den Haag 2017. Zie bijv. p. 153-154: “Een realistische overheid houdt er rekening mee dat ‘normale’ mensen, als gevolg van keuzedruk, stress, verdriet, armoede, of ouderdom, niet altijd even alert en goed georganiseerd zijn.”
  19. Kamerstukken I 2018/19, 34775, AS.
  20. ECLI:NL:RBNNE:2021:1833, r.o. 2.5.
  21. Kamerstukken I 2018/19, 34775, AS, p. 6.
Over de auteur(s)
Coen Modderman
Adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden
Maarten de Wind
Adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en voorzitter van PINK! Noord-Holland