De verschillende doeleinden van constitutionele toetsing

De Staatscommissie herziening parlementair stelsel (Commissie-Remkes) presenteert in haar Eindrapport naast vele voorstellen op het gebied van de representatieve democratie ook twee voorstellen daarbuiten: een correctief bindend referendum en een posterieure constitutionele toets van wetten in formele zin door een nieuw op te tuigen Constitutioneel Hof.1 In deze bijdrage zal ik kort stilstaan bij dit laatste voorstel en bepleiten dat, gelet op de mogelijke doeleinden voor constitutionele toetsing, de keuze voor een meer omvattender variant in de rede had gelegen. 

De Commissie verklaart zich, de argumenten voor en tegen afwegend, een voorstander van rechterlijke constitutionele toetsing om te voorzien in een betere spreiding van staatsmacht en het vullen van een lacune in de rechtsbescherming.2 Rechtsbescherming voert in de betoogtrant duidelijk de boventoon.3 Deze nadruk op rechtsbescherming leidt dan ook bijna van nature naar het voorstel om toetsing te beperken tot de klassieke grondrechten, waarbij de achterliggende gedachte immers rechtsbescherming tegen overheidsoptreden is.4 Een steunargument bij het voorstel van deze beperkte variant is dat de Commissie meent dat ‘organisatorische bepalingen’, die de rechten en bevoegdheden van staatsorganen omschrijven, zich minder goed lenen voor toetsing door de rechter.5 Deze mening wordt niet nader toegelicht. Dat is een gemis.

Rechtsbescherming is namelijk niet de enige mogelijke ratio achter constitutionele toetsing. Andere doeleinden kunnen bijvoorbeeld zijn: ervoor zorgen dat de wetgever grondwettelijke grenzen niet overschrijdt, oordelen over bevoegdheidsconflicten tussen staatsorganen, en het garanderen van de integriteit van politieke ambten en processen.6 Het opmerkelijke is niet dat de Commissie aan deze doeleinden voorbij gaat, integendeel. Ze worden wel benut voor het toebedelen van andere taken aan het Constitutioneel Hof, maar lijken te zijn vergeten bij het verdedigen van de raison d’être van dit instituut. Zo wordt voorgesteld om de beoordeling van zuivere bestuursgeschillen ook bij het Constitutioneel Hof neer te leggen, waarbij, in de woorden van de Commissie, ‘organisatierechtelijke bepalingen’ aan de orde zijn ‘die de bevoegdheidsafbakening tussen bestuursorganen of bestuurslagen betreffen’.7 Hier lenen organisatorische bepalingen zich dus blijkbaar wel weer goed voor rechterlijke constitutionele toetsing. Ook wordt voorgesteld om het Constitutioneel Hof te belasten met het opleggen of uitspreken van een partijverbod. Dit zijn voorstellen die duidelijk raken aan de andere genoemde doeleinden. Als deze argumenten hun weg hadden gevonden naar het kernbetoog zou de voorgestelde beperking tot klassieke grondrechten een stuk minder voor de hand hebben gelegen.

Waar het om de grondwettelijkheid van de wet in formele zin gaat, zijn de klassieke grondrechten bovendien niet het enige mogelijke punt van spanning.8 Zo zouden de vereisten uit Hoofdstuk 5 van de Grondwet, betreffende de wetgevingsprocedure, evengoed door de wetgever geschonden kunnen worden. Daarnaast zijn er diverse casus op andere gebieden denkbaar. Zo kan men bijvoorbeeld denken aan het bij wet in formele zin opdragen van de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen aan organen buiten de rechterlijke macht (artikel 112 lid 1 Gw). Of wat te denken van het stellen van hogere eisen aan het lidmaatschap van Provinciale Staten of Gemeenteraad dan de eisen die aan het lidmaatschap van de Tweede Kamer gesteld worden (artikel 129 lid 1 Gw)? Het zijn niet de meest spannende voorbeelden, maar ze tonen wel aan dat het bij rechterlijke constitutionele toetsing van wetgeving om veel meer kan gaan dan enkel de klassieke grondrechten. De meeste klassieke grondrechten in onze grondwet kunnen bovendien zonder doelcriteria worden beperkt, mits dit maar bij wet in formele zin gebeurt.

Klassieke grondrechten zijn van fundamenteel belang, maar ze zijn niet het enige punt waarop constitutionele kwesties spelen. Dit geldt ook met betrekking tot eventuele botsingen tussen de Grondwet en wetten in formele zin. Het valt dan ook te betreuren dat de Commissie zonder duidelijke aanleiding een beperkte variant van rechterlijke constitutionele toetsing voorstelt.

 

Mr. drs. S.P. van Oort is trainee wetgevingsadviseur. Dit stuk is op persoonlijke titel geschreven.

 

  1. Staatscommissie Parlementair Stelsel, Lage Drempels, Hoge Dijken: Democratie en rechtsstaat in balans, Amsterdam: Boom 2018, p. 195 e.v. 
  2. Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018, p. 199. 
  3. Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018, p. 199-201
  4. Daarbij zij overigens opgemerkt dat de afbakening van bevoegdheden natuurlijk ook een rechtsbeschermende werking heeft.
  5. Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018, p. 202. In de Verenigde Staten, waar rechterlijke constitutionele toetsing voor het eerst geëxpliceerd werd, zijn er landmark cases van het Hooggerechtshof die juist gaan over de verdeling van staatsmacht. Enkele voorbeelden hiervan zijn Martin-Hunter’s Lessee, 14 U.S. (1 Wheat.) 304 (1816); McCulloch/Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819); en Gibbons/Ogden, 22 U.S. (9 Wheat.) 1 (1824).
  6. M. Visser, Constitutional Review in Europe: A Comparative Analysis, Oxford: Hart 2013, p. 97 e.v.
  7. Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018, p. 210. 
  8. Zo werd in de Verenigde Staten de rechterlijke toetsing van de grondwet al geformuleerd vóór de totstandkoming van de Bill of Rights, de grondrechten-catalogus bij de Amerikaanse Grondwet (zie Federalist nr. 78).  

 

Over de auteur(s)