Sinds 2022 is Nederland ook volgens de Grondwet een democratische rechtsstaat. Daarin houden verschillende overheidsmachten elkaar in evenwicht en worden beslissingen van de onafhankelijke rechter gerespecteerd en ten uitvoer gelegd. Het lijkt vanzelfsprekend, maar dat is het niet.
Een voorbeeld is de tenuitvoerlegging van opgelegde gevangenisstraffen. Die stond al onder het vorige kabinet onder druk door een personeelstekort in het gevangeniswezen. Van versobering van het detentieregime heeft minister Weerwind toen afgezien, omdat daardoor het leefklimaat en de orde en veiligheid in de penitentiaire inrichtingen zwaar onder druk zouden komen. In plaats daarvan stelde hij de tenuitvoerlegging van straffen van maximaal twee jaar van zogenoemde zelfmelders uit. Daar stopte hij mee, na kritiek van de Raad voor de rechtspraak die vreesde dat dan de door de rechter opgelegde straf niet ten uitvoer zou worden gebracht. Na eerdere vergeefse pogingen elders onderzoekt staatssecretaris Coenradie nu de mogelijkheid om veroordeelden in Estland hun straf te laten uitzitten. Onomstreden is in dit dossier dat de beslissing van de rechter moet worden ten uitvoer gelegd, maar ‘onmogelijkheden’ (‘te weinig personeel’) en andere belangen (‘veiligheid personeel’) maken dat wel moeilijk.
Het kabinet Schoof benadrukt het belang van rechtsstatelijkheid meer in het algemeen. Dat kan alleen maar worden toegejuicht. Een politiek bestuurder in de democratische rechtsstaat hoeft zich echter niet tegen de rechtsstaat uit te spreken om toch bij te dragen aan de verzwakking ervan. Dat gaat als volgt. De gevangenisproblematiek toont al dat het risico bestaat dat rechtsstatelijkheid een kwestie van haalbaarheid wordt. Haalbaarheidsdenken
– waarbij allerlei partijen en stakeholders worden gehoord en hun inbreng kunnen geven – is in de periode Rutte kenmerkend geworden voor de politiek-bestuurlijke praktijk. Niet langer staat de politieke visie of de materiële kwaliteit van wetten of beleidsvoorstellen centraal. Het rechtsstatelijk belang wordt in die benadering een van de vele belangen waarover onderhandeld moet worden.
Daarmee wordt de intrinsieke waarde van dat belang miskend: de democratische rechtsstaat kan alleen werken door een goed evenwicht van de drie staatsmachten. Rechters geven blijk van besef daarvan als zij in bijzondere gevallen naar aanleiding van concrete zaken die hun worden voorgelegd soms eerst waarschuwingen afgeven aan het politieke bestuur dat een bepaald beleid of een bepaalde wet in strijd is met hoger recht. Dat gebeurde bijvoorbeeld met het ontbreken van een gratieregeling voor levenslang gestraften. Na waarschuwende overwegingen in 2009 en 2011, oordeelde de Hoge Raad pas in 2016 dat het EVRM aan oplegging van levenslang in de weg stond als een gratieregeling niet als de bliksem werd gemaakt. Dat het Programma Aanpak Stikstof zich slecht verhield met de Europese Habitat-richtlijn kon bij de beslissing van de Afdeling Rechtspraak uit 2019 ook geen verrassing zijn nadat in 2017 een prejudiciële vraag werd gesteld aan het Hof van Justitie. En het oordeel uit 2021 dat de vermogensrendementsheffing (box 3) in strijd was met het Eerste Protocol en met het discriminatieverbod was ook twee jaar eerder aangekondigd. Het politieke bestuur lijkt de voortekenen van de uiteindelijk harde uitspraken niet onder ogen te hebben willen zien. Als het evenwicht verstoord raakt, dreigt echter voor de rechtsstaat het gevaar dat de rol van de rechtspraak als de essentiële staatsmacht bij wie burgers terecht kunnen, kan worden geframed als die van een hindermacht die gekozen politici voor de voeten loopt.
Ter Apel is in dit perspectief een ongelukkige illustratie. In de eerste plaats voldoet het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers geregeld niet aan de door de rechter aan een bestuursovereenkomst ontleende maximale bezetting van 2.000 asielzoekers.1 In 2022 had het COA in een eerdere procedure een beroep op overmacht gedaan, waarin het Haagse Hof nog meeging na uitgebreide overwegingen over de eisen in de Europese Opvangrichtlijn.2 Het Hof gaf aldus een waarschuwing, maar liet ook blijken dat de rechter niet de ogen sluit voor praktische problemen toen de staatssecretaris ‘grote inzet’ betoonde om de crisis in de opvang op te lossen. Na veel politieke strijd is kort daarna de Spreidingswet (Stb. 2024, 12) aangenomen om Ter Apel te ontlasten. Op grond daarvan kan de staatssecretaris na 1 november aanstaande aan colleges van burgemeesters en wethouders de opdracht geven om extra opvangvoorzieningen voor asielzoekers in hun gemeenten mogelijk te maken. Die wet staat nu onder zware politieke druk vanuit de gedachte dat ze niet meer nodig zou zijn als de instroom van asielzoekers aan banden wordt gelegd. Voor de intrekking van de wet moet een volledig wetstraject worden doorlopen en dat betekent dat – als de instroom niet zo snel terugloopt als door het kabinet gehoopt – de door de rechter onrechtmatig geoordeelde toestand in Ter Apel nog geruime tijd zal voortbestaan.
Daar komt bij dat het maar de vraag is of de in plaats van de Spreidingswet te stellen ‘asielcrisiswet’ en/of de toepassing van art. 110-111 Vreemdelingenwet om bij amvb regels te stellen omdat ‘buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken’ een oplossing zullen bieden. Met die plannen wordt volgens de PVV het teken gegeven aan de kiezer, ’dat er een nieuwe wind waait door Nederland’. Maar de rechter kan in een aan hem voorgelegde zaak niet de ogen sluiten voor bestaande internationale en in het bijzonder Europese verplichtingen. De brief van Minister Faber aan de Europese Commissie waarin staat dat Nederland een opt-out wil als ooit ‘het EU-verdrag wordt gewijzigd’, maakt dat niet anders.
Rechters houden vanuit hun onafhankelijke rol rekening met de taken en mogelijkheden van de andere machten van de trias. Omgekeerd zou het politieke bestuur moeten voorkomen dat de uitspraken van de rechter niet (kunnen) worden nageleefd en ook dat de rechter wetten moet toepassen waarvan bij voorbaat duidelijk is dat ze onhoudbaar zijn. Je hoeft je niet tegen de rechtsstaat te keren om hem toch in gevaar te brengen.
Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2024/1878, afl. 29
Afbeelding: ©Istock
Voetnoten
