De Rule of Law in Nederland

Het is een mijlpaal die gemengde gevoelens oproept: het eerste advies ooit van de Venice Commission over de rule of law in Nederland, op verzoek van de Tweede Kamer, naar aanleiding van het rapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. De Commission begint complimenteus:

’32. It should be made clear from the outset that, in general, the Venice Commission is of the opinion that the Netherlands is a well-functioning state with strong democratic institutions and safeguards for the rule of law.’

Haar aanbevelingen, hoewel ‘far-reaching’, zijn volgens haar ook slechts ‘meant as food for thought in the reflection to be carried out by the Dutch authorities.’ Maar de belangrijkste conclusies zijn best hard, met name voor de aanvrager zelf van het advies:

'48. Hardship clauses should be tailored to the specificities of the law. This is where Parliament may have failed (…).(…).

52. Parliament has a particular responsibility of enabling courts and other institutions to exercise their role as safeguards for the rule of law. (…), save for international human rights instruments, there appears to be no general instrument of administrative law for Dutch judges to set aside formally lawful administrative decisions with manifestly unreasonable or disproportionate effects. (…).

53. How Parliament as law-maker approached this legislation shows two problems from a rule of law perspective: first, Parliament intentionally adopted harsh legislation without hardship clauses. Secondly, Parliament severely restricted the courts’ capacity to limit the adverse consequences of the law by not allowing them to consider proportionality in individual cases. The combination (…) did not contribute to an enabling environment for the rule of law (…).’

Maar ook over onze politieke cultuur, met name het ‘chilling’ effect van regeerakkoorden op de regeringscontroletaak van het parlement is de Commission uitgesproken kritisch:

'60. (…) a political culture where criticism of the government from MPs from the governing parties is strongly frowned upon, and which may have a chilling effect on MPs from the government coalition in participating in parliamentary scrutiny. (…).

61. (…). It should be accepted that MPs from government parties also represent Parliament as an institution and that participation in parliamentary scrutiny of the government is not an act of disloyalty.’

Minstens één MP, die inmiddels geen deel meer uitmaakt van een regeringsfractie en die het verzoek aan de Venice Commission initieerde, zal dit de kern van het advies achten.

Ervan langs krijgen ook de ministeries (achterhouden van informatie en slechte of rooskleurige communicatie naar de top) en de belastingdienst (onnodig strenge wetsuitleg, discriminerend risicoselectie-algoritme, doof voor de werkvloer, slechte bezwaarbehandeling), maar ook zorgelijk zijn de opmerkingen over de volgzaamheid van de bestuursrechter en het ontbreken van zicht bij de Afdeling Bestuursrechtspraak op de maatschappelijke gevolgen van haar rechtspraak:  

‘101. A difficult subject (…) is that of judicial culture and deference. Several interlocutors mentioned that Dutch courts were generally deferential to Parliament. Insofar as deference is detrimental to the courts’ review function, this issue can only be addressed through cultural changes within the judiciary itself.

102. Another issue is (…) shortcomings in the information flow from the district courts to the Administrative Jurisdiction Division (…). If the latter has indeed been unaware of the scale of the societal problems caused by its case-law, steps should be taken to improve the information flow within the judiciary. (…).

103. A key problem was that the courts and (…) the (…) Administrative Jurisdiction Division did not intervene decisively against the Tax (…) Administrations problematic interpretation of the law.’

Dus: Afdeling: legt uw oor te luisteren en beperkt uw eerbied voor de wetgever. Rechtbanken: wees minder volgzaam, houdt bij onrecht (gezamenlijk) de poot stijf, dissent explicieter en gemotiveerd van Afdelingsrechtspraak die structureel onrecht niet (h)erkent en pas art. 3:4 Awb extensief toe. Algemener: bestuursrechter, u bent deel van de derde Staatsmacht en moet dus checks and balances bieden.

En de olifanten in de kamer? Welnu:

‘121. (…), the Council of State has a double nature, it is an advisory body and a judicial body. (…).

124. (…). It is important that the separation of the two functions be visible. The Dutch legislator could (…) remove the possibility for members to be in both divisions or separate the divisions institutionally.

125. (…) even if a court comes to the conclusion that the law that it has to apply is flagrantly unconstitutional, it still will be obliged to apply that law. This makes the Netherlands the only Council of Europe and Venice Commission Member State that entirely excludes constitutional review. (…).

126. (…). C. (…), it could be considered whether Article 120 of the Constitution should be amended, or whether other mechanisms of constitutional review should be introduced.’

Het advies maakt pijnlijk duidelijk hoe actueel de 32 jaar oude observatie in het Harmonisatiewet-arrest nog steeds – en te meer – is: dat de veronderstelling waarop het toetsingsverbod berust, nl. dat de parlementaire procedure voor de totstandkoming van wetten afdoende waarborg voor hun rechtsgehalte inhoudt, niet steeds opgaat, onder meer door monistische ontwikkeling van het parlementaire stelsel en toenemend overwicht van de Executieve op de wetgeving, waardoor de behoefte aan rechterlijke toetsing van wetten aan fundamentele rechtsbeginselen toeneemt. Dat monisme en die behoefte zijn zodanig toegenomen dat de toen nog (net) niet gekozen beperkte uitleg van het toetsingsverbod inmiddels aangewezen lijkt. De nog vigerende ruime uitleg van dat verbod lijkt ‘met huidige rechtsopvattingen niet te verenigen’, zoals de belastingkamer van de Hoge Raad onlangs ook overwoog over het dispositievereiste bij beroepen op het vertrouwensbeginsel.

Dit Vooraf verschijnt in NJB 2021/2941, afl. 40.

 

Afbeelding: pixabay

Over de auteur(s)
Peter Wattel
A-G bij de Hoge Raad en hoogleraar Europees belastingrecht