Het zal geen der lezers van dit magazine zijn ontgaan dat er thans een – we mogen wel stellen: stevige – discussie wordt gevoerd over de gesubsidieerde rechtsbijstand. Centraal in deze discussie staat onder meer het Besluit houdende wijziging van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000.1 Dit besluit dat, ondanks een sterk ontradende motie van de Eerste Kamer2 toch door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is doorgezet3, herziet significant het bekostigingsmodel van de gefinancierde rechtsbijstand.
Over de gefinancierde rechtsbijstand wil ik het niet hebben, noch over de discussie daaromtrent. Waar ik graag de aandacht op vestig, is op een specifiek onderdeel van het proces rondom de totstandkoming van het besluit: de publicatiedatum van het advies van de Raad van State.4 Dit advies is pas op 6 februari jl. openbaar gemaakt en dus na de inwerkingtreding van de AMvB zelf. Enige invloed op de parlementaire behandeling heeft het advies dus niet kunnen uitoefenen, noch heeft het tijdig een weg kunnen vinden naar het publieke domein om daar mede de discussie te kunnen beïnvloeden. Zeker ten aanzien van wijzigingen in stelsels die zo fundamenteel worden geacht als het geval is inzake de gesubsidieerde rechtsbijstand is dat bevreemdend. Is het niet wenselijk dat de (gezaghebbende) adviezen van de Raad op een eerder tijdstip openbaar worden? En waarom worden ze dat niet?
Om te beginnen met de laatste vraag: waarom die late publicatie? Het antwoord is simpel: omdat de wet het voorschrijft. Artikel 17 lid 1 onder b Wet RvS schrijft voor dat de Afdeling advisering gehoord wordt inzake de ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur. In artikel 26 lid 2 onder d van dezelfde wet is vervolgens geregeld dat deze adviezen gelijktijdig met de bekendmaking van de AMvB worden gepubliceerd. Op zichzelf beschouwd is dit geen vreemde regel. Doorgaans stelt de regering immers zelfstandig een AMvB vast, zonder tussenkomst van het parlement. In die situatie past het dat openbaarmaking van het rapport van de Raad van State samenvalt met de bekendmaking van de AMvB. Bij gebrek aan parlementaire behandeling is er immers geen reden om eerst het advies openbaar te maken alvorens de AMvB bekend te maken.
Niet elke AMvB wordt echter aan het parlement onthouden. In bepaalde gevallen wordt een AMvB immers voor- of nagehangen. Het parlement wordt dan de mogelijkheid geboden om te reageren op het ontwerpbesluit. Een voorbeeld van een voorhangprocedure is artikel 49 WRB: het wijzigen van AMvB’s betrekking hebbende op de (gefinancierde) rechtsbijstand. Het ontwerpbesluit in kwestie is inderdaad voorgehangen aan de Staten-Generaal.5 Naar aanleiding van deze procedure is door (slechts) één Tweede Kamerfractie opgemerkt dat het wenselijk zou zijn om de beraadslaging in de Kamer te doen vergezellen van een advies van de Raad van State inzake het ontwerpbesluit.6 De staatssecretaris heeft met zoveel woorden hieromtrent gereageerd dat nu de WRB geen nahangprocedure kent, gelet op de gangbare procedure het advies van de Raad slechts zal volgen na bekendmaking van de (definitieve) AMvB.7 Ten overvloede: dus na de voorhangprocedure, c.q. de parlementaire behandeling. In deze opmerking schuilen tegelijkertijd de crux en het probleem.
De staatssecretaris heeft gelijk dat een advies van de Raad slechts openbaar wordt gemaakt tegelijk met de bekendmaking van een definitieve AMvB. Dit volgt uit artikel 26 Wet RvS. Wanneer een AMvB dus wordt voorgehangen – c.q. een ontwerpbesluit wordt besproken door het parlement, dan zal er geen advies van de Raad zijn tegelijk met de parlementaire behandeling. Slechts bij een nahangprocedure, wanneer het parlement een definitief besluit bespreekt, is het advies van de Raad openbaar geworden.
Is het wenselijk dat slechts bij een nahangprocedure het advies van de Raad van State kenbaar is voor het parlement? Omgekeerd: is het wenselijk dat wanneer in het parlement (een publieke ruimte) wordt gesproken over wijzigingen van wezenlijke AMvB’s8 er geen advies van de Raad aanwezig is om het debat mede vorm te geven? Zeker wanneer de nahangprocedure steeds meer lijkt te verdwijnen?9 Ik wens te bepleiten van niet. Zoals eerder gesteld: de adviezen van de Raad van State worden alom gezien als gezaghebbende en juridisch doorwrochte rapporten. Een advies van de Raad kan (mede) de dynamiek en reikwijdte bepalen van het parlementaire en publieke debat over de wijziging van belangrijke AMvB’s. Het is naar de mening van de auteur dan ook wenselijk om erin te voorzien dat adviezen van de Raad ook bij voorhangprocedures beschikbaar worden. Wat is zo'n advies anders dan mosterd na de maaltijd?
Deze Opinie is ook gepubliceerd in NJB 2015/817, afl. 17, p. 1166
Bron afbeelding: deux-chi
1. Stb. 2015, 35.
4. Advies van 20 november 2014, nr. W03.14.0333/II, Stcrt. 2015, 3483.
5. Vergelijk Kamerstukken II 2013/14, 31753, nr. 82 en de daarbij behorende bijlagen.
6. Kamerstukken II 2013/14, 31753, nr. 86, p. 30.
7. Idem.
8. Wezenlijk, want door de wetgever om die reden voorzien van een voorhangprocedure.
