De afhandeling van schadeclaims als gevolg van aardbevingsproblematiek in Groningen gaat veranderen. Er komt een Instituut Mijnbouwschade Groningen, dat door middel van het nemen van besluiten in de zin van de Awb claims zal afhandelen.¹ Tegen besluiten van het Instituut staat bezwaar, beroep bij de bestuursrechter en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak open. Bijzonder is dat het niet meer mogelijk is om voor schadevergoeding bij de burgerlijke rechter te procederen, wat een systeembreuk genoemd kan worden.² In de huidige regeling, op grond van het Besluit Tijdelijke Commissie mijnbouwschade Groningen, kan een burger namelijk zowel bij de burgerlijke rechter als bij de bestuursrechter procederen. Het wetsvoorstel is, gezien de problemen die voorgaande manieren van schadeafhandeling opriepen, zeer verdedigbaar.³ De regeling inzake de exclusiviteit roept echter vragen op en het wetsvoorstel ontvangt veel weerstand.⁴ De keuze voor een exclusieve rechtsgang is op het eerste gezicht een logische, omdat zo de rechtseenheid bewaard kan blijven en de rechtsbescherming niet onnodig gecompliceerd wordt.⁵ Hoe kan de weerstand dan verklaard worden?

Een eerste gedachte is dat het wetsvoorstel inbreuk maakt op het recht op toegang tot de rechter, zoals vervat in artikel 17 Gw en artikel 6 EVRM. Dit is echter niet aan de orde, omdat er met de rechtsgang bij de bestuursrechter ook een bij de wet ingestelde rechter open staat voor de Groningse gedupeerden. Dit laat onverlet dat er nog eens goed moet worden gekeken naar het overgangsrecht. Het is namelijk het meest zuiver om de nieuwe procedure alleen verplicht te stellen bij schade die is ontstaan na het inwerkingtreden van de wet, omdat anders gedupeerden met terugwerkende kracht van de burgerlijke rechter worden afgehouden.

Het voorstel zou wat betreft de exclusiviteit wel inbreuk kunnen maken op artikel 112 lid 2 Gw. Artikel 112 Gw scheidt de rechterlijke macht van de gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. Dit onderscheid heeft als enige rechtsgevolg dat voor rechters van de rechterlijke macht de waarborgen betreffende onafhankelijkheid uit de Grondwet volgen, terwijl dit voor rechters van gerechten buiten de rechterlijke macht niet het geval is. Het wetsvoorstel draagt de beslechting van een in de kern privaatrechtelijk geschil, namelijk tussen een Groningse burger en de NAM over schadevergoeding, op aan de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit lijkt in strijd met artikel 112 lid 2 Gw, omdat alleen geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekking voortvloeien, mogen worden opgedragen aan gerechten niet behorende tot de rechterlijke macht. Strikt genomen is er echter, omdat de wetgever de schadeclaim vangt in een besluit, geen schending van de Grondwet. De rechtsbetrekking wordt hierdoor namelijk een andere dan een burgerlijke rechtsbetrekking en dan is de Afdeling wel bevoegd.

Ook de kwaliteit van de Afdeling als rechterlijk college kan geen reden zijn voor bezwaren tegen de exclusiviteit. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich ontwikkeld tot een volwaardig rechterlijk college, dat goed in staat is de schadeclaims te beoordelen. Het was dan ook al bij de grondwetswijziging van 1983 de bedoeling de Afdeling onder te brengen bij de rechterlijke macht.6 Sinds de nieuwe benoemingsprocedure kunnen ook de verwijten betreffende politieke benoemingen en ´gouvernementalisme´⁷ aan de Afdeling bestuursrechtspraak sterk worden gerelativeerd. Het is mogelijk dat niet alle Staatsraden voldoende kennis van het schadevergoedingsrecht hebben, maar de Afdeling hanteert ook regelmatig het aansprakelijkheidsrecht in het kader van nadeelcompensatie- of planschadeprocedures.

De kritiek op wetsvoorstel kan zijn grond vinden in het feit dat de Groningers het niet prettig vinden dat ze de ware ‘boosdoener’, de NAM, niet meer kunnen aanspreken. De rol van de overheid in de gaswinningsproblematiek is echter zodanig, dat veel Groningers ook de overheid als ‘boosdoener’ zullen zien. De oorzaak van de kritiek lijkt dan ook vooral een wantrouwen jegens de bestuursrechter te zijn. De bestuursrechter als algemeen belang-rechter zou te dicht op bestuur zitten en niet in staat zijn om een onpartijdige afhandeling van Groningse schadeclaims te waarborgen. Dit klinkt vreemd, gezien de hiervoor genoemde argumenten betreffende de positie van de Afdeling bestuursrechtspraak en de grote voordelen van de bestuursrechtelijke rechtsgang voor burgers. Hier komt nog bij dat de zeer overheidsvriendelijke jurisprudentielijn in het overheidsaansprakelijkheidsrecht juist van de burgerlijke rechter afkomstig is.⁸ Heeft de 19de-eeuwse discussie tussen Loeff en Struycken dan nog steeds invloed in de 21e eeuw? Is dit wantrouwen reden om de afhandeling van de Groningse schadeclaims dan toch bij de rechterlijke macht onder te brengen?

Naar mijn mening levert de gekozen exclusiviteit in het wetsvoorstel geen grote constitutionele problemen op. Ook moet de Afdeling bestuursrecht in staat worden geacht de schadeclaims op een juiste wijze af te handelen. Het belang van rechtseenheid is groot en rechtvaardigt de gekozen exclusiviteit. De huidige civiele rechtsgang heeft gezorgd voor een aantal principiële uitspraken,⁹ maar er bestaan kennelijk hoge drempels voor burgers om hier in grote mate een beroep op te doen.¹⁰ Hoewel het wantrouwen jegens de bestuursrechter mijns inziens ongegrond is, leeft het toch onder burgers. Dit wantrouwen en ook het feit dat Groningers de NAM niet meer kunnen aanspreken, moeten bij het behandelen van het wetsvoorstel serieus genomen worden. De wetgever, en uiteindelijk de praktijk, zullen de gedupeerde Groningers moeten overtuigen dat de bestuursrechtelijke rechtsgang daadwerkelijk de beste oplossing is.

M.C.A. (Manon) Hermans volgt op dit moment het laatste jaar van de Onderzoeksmaster Publiekrecht, een samenwerking tussen de Rijksuniversiteit Groningen en de Radboud Universiteit Nijmegen. Zij dankt prof. mr. H.E. Bröring voor het commentaar op verschillende versies van deze opinie. Deze Opinie is verschenen in NJB 2019/688, afl. 13.