Uiterlijk op 1 oktober 2020 hebben dertig regio’s een concept-RES aangeboden aan het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). De afkorting RES staat voor regionale energiestrategie. De RES is door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat in samenwerking met de koepels IPO, VNG en UvW in het leven geroepen om op decentraal niveau (mede) uitvoering te geven aan de ambities voor de energietransitie uit het Klimaatakkoord.
De Handreiking voor regio’s ten behoeve van het opstellen van een Regionale Energiestrategie (www.regionale-energiestrategie.nl) positioneert de RES als een soort multitool:
- de RES is een instrument om de ruimtelijke inpassing van de energiestrategie met maatschappelijke betrokkenheid te organiseren;
- de RES is ook een manier om langjarige regionale samenwerking te organiseren;
- de RES is tenslotte ook nog een product, namelijk een document met een regionale energiedoelstelling en een aanpak of strategie om die doelstelling te bereiken.
En eigenlijk niet één document, maar een document dat binnen een strakke termijn (per 1 juli 2021) uitgewerkt en vervolgens elke twee jaar geactualiseerd moet worden.
Deze driedeling roept op zichzelf al de vraag op hoe handig het is om één term en afkorting te gebruiken voor drie verschillende zaken. De vraag stellen, is haar beantwoorden.
Verwarrender is dat deze multitool wordt gepositioneerd als een bouwsteen voor het omgevingsbeleid, maar tegelijkertijd als een sui generis. De RES is volgens de Handreiking namelijk niet een van de zes kerninstrumenten binnen het bijna uit de bouwsteigers verrijzende stelsel van de Omgevingswet, maar moet als kennelijk losse bouwsteen wel ergens in dat bouwwerk worden geborgd. Voor die borging of koppeling zijn er verschillende mogelijkheden, aldus de Handreiking, waarbij genoemd worden de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan, het projectbesluit of de instructieregel. De regio’s mogen de juiste wijze van borging zelf uitzoeken: ‘Het is daarom belangrijk hier vroeg in het ontwikkeltraject van de RES over na te denken.’
Van dat denkwerk over de koppeling van de RES aan het instrumentarium van de Omgevingswet is in de dertig concept-RESsen nog weinig tot niets terug te vinden. Dat is ook niet zo vreemd, omdat het RES-proces volstrekt niet synchroon loopt met de uitbouw van het stelsel van de Omgevingswet op provinciaal en gemeentelijk niveau.
Enerzijds wordt op verschillende schaalgroottes geopereerd: de RES is een regionaal instrument, voor de borgingsinstrumenten is of het gemeentebestuur of het provinciaal bestuur bevoegd gezag.
Anderzijds lopen de planningen nogal uiteen: de RES koerst aan op het verlenen van omgevingsvergunningen voor concrete energieprojecten uiterlijk per 1 januari 2025, maar het daarvoor meest geschikte borgingsinstrument – het gemeentelijke omgevingsplan – hoeft pas op 1 januari 2029 gereed te zijn.
Het is dus niet alleen onduidelijk hoe die nieuwe bouwsteen moet worden ingepast, het is ook lastig om die wezensvreemde bouwsteen te koppelen aan het complexe en langjarige bouwproces van het omgevingsplan.
Ten slotte leidt de positionering van de RES als sui generis los van de kerninstrumenten van de Omgevingswet (of van de huidige Wet ruimtelijke ordening) tot allerlei procedurele vragen. Bij de totstandkoming van de RES is participatie een essentiële voorwaarde. Maar voor zo’n buitenwettelijk instrument geldt niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht, die wel bij die kerninstrumenten uit de Omgevingswet is voorgeschreven. De Handreiking werpt wel de logische vraag op hoe de participatieprocessen voor de RES en voor de omgevingsvisie zich tot elkaar verhouden, maar beantwoordt die vraag zelf niet. Volstaan wordt met opnieuw de dringende aanbeveling om ook hier goed over na te denken! Ook de procedurevraag naar nut en noodzaak van een milieueffectrapportage bij de voorbereiding van een RES wordt niet beantwoord. Om zo’n vraag kun je nu eenmaal niet heen, dus wordt deze voorgelegd aan de Commissie voor de Milieueffectrapportage. Maar voor een buitenwettelijk instrument dat bovendien in fases wordt doorontwikkeld, kan die commissie uiteraard ook niet met een duidelijk en definitief antwoord komen (advies van 28 oktober 2019).
De RES zal ongetwijfeld een nuttige bijdrage gaan leveren aan de decentrale planning en uitvoering van de aanstaande energietransitie. De positionering van dit nieuwe instrument als een buitenwettelijke sui generis, juist midden in de overgangsfase naar het nieuwe stelsel van de Omgevingswet, roept wel de vraag op of de linkerhand van Den Haag niet mocht of niet wilde weten wat de rechterhand tegelijkertijd doet.
Deze vreemde figuur of bouwsteen stelt de uitvoeringspraktijk voor juridische vragen, die het ontwikkelproces alleen maar kunnen vertragen. Het laten verschijnen van een uitgebreide Handreiking met goede vragen maar weinig concrete antwoorden helpt dan niet echt.
Een duidelijke positionering van de RES als een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet – of vooruitlopend daarop als een instrument van de Wet ruimtelijke ordening – had veel van die vragen en de vele adviesvragen die daaruit voortkomen kunnen voorkomen. De Haagse verkokering blijkt helaas nog geen gepasseerd station.
Deze Opinie verschijnt in NJB 2020/2570, afl. 38. Arko van Helden schreef dit artikel op persoonlijke titel.
Afbeelding: pixabay