Er zal nog veel worden gesproken over het arrest van het EHRM van 9 april 2024 (Verein Klimaseniorinnen Schweiz a.o./Switzerland). Bijzonder is natuurlijk dat het erop lijkt dat een nieuw recht is geschapen doordat artikel 8 EVRM het recht van individuen omvat op effectieve bescherming door de overheid tegen ernstige negatieve gevolgen van klimaatverandering op hun leven, gezondheid, welzijn en kwaliteit van leven. Er bestaat nu een ‘primary duty’ van de lidstaten ‘to adopt, and to effectively apply in practice, regulations and measures capable of mitigating the existing and potentially irreversible, future effects of climate change’ (para 545). Weliswaar heeft het hof een hoge drempel gelegd om een individu als slachtoffer aan te merken, maar ideële organisaties hebben locus standi gekregen. En in verband met de effectieve implementatie van klimaatmaatregelen naar nationaal recht blijkt artikel 6 EVRM toepasselijk. Dat alles vergt nadere studie en bespreking.
Volgens sommige reacties was de uitspraak onvermijdelijk. Dat is natuurlijk niet zo. Mensen die het milieu heel belangrijk vinden en zich baseren op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, kunnen dat denken. Maar de interventies van een aantal lidstaten deden anders vermoeden. Het is een teer punt, dat het de rechtspraak en niet de democratisch gekozen politiek is, die over deze kwestie oordeelt. Het Hof wijst er zelf op dat rechterlijke interventie niet in de plaats kan komen van het optreden van de wetgevende en uitvoerende takken van de overheid. Het optreden van nationale rechters en van het EHRM zelf is complementair aan democratische processen. Het hof geeft dan argumenten waarom deze ook in dit opzicht bijzondere uitspraak toch is gedaan. De redenering lijkt sterk op de overweging in het Nederlandse Urgenda-arrest dat zich een uitzonderlijke situatie voordoet, en ‘wij te maken hebben met een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering waardoor er een ernstig risico bestaat dat de inwoners van Nederland zullen worden geconfronteerd met een verlies van leven of een verstoring van het gezinsleven’.1 Ook het EHRM spreekt van een bijzonder geval, waarbij het de vergelijking maakt met eerdere milieukwesties waarover het zich heeft gebogen. De aard en ernst van de dreiging en de algemene consensus van wat met de klimaatveranderingen op het spel staat, brengt een beperking van de ‘margin of appreciation’ van de staten met zich mee: staten moeten zich voor het klimaat hard maken. Het EHRM wijst daarbij, anders dan de Hoge Raad, ook uitdrukkelijk op het intergenerationele perspectief. Het belang van toekomstige generaties heeft voor het hof overigens vooral betekenis in verband met de ‘standing’ van milieuorganisaties in rechte.
In Zwitserland is er al kort na het arrest kritiek dat de Europese rechter op de stoel van democratisch gekozen instellingen is gaan zitten. Dat betreft natuurlijk een belangrijke kwestie. Het is onvermijdelijk dat de rechter soms moet oordelen over politieke kwesties, bijvoorbeeld als een verder populaire politicus verdacht wordt van corruptie of haat zaaien. Maar zeker voor zaken waarin de overheid is gedaagd is het (bestuursrechtelijke) uitgangspunt dat het bestuur wettelijke bevoegdheden uitoefent en daarbij een grote mate van beleidsvrijheid heeft en dat de rechter zich dan vooral toetsend moet opstellen. Te veel eerbied voor de politieke en bestuurlijke machten is volgens opinie 1031/2021 over de toeslagenaffaire van de Venice-commissie echter niet goed. Soms moet de rechter nu eenmaal een tegenwicht bieden tegen democratisch tot stand gekomen beslissingen. Dat kan zoals bij constitutionele toetsing gebeurt door een wet in het algemeen ongrondwettig te verklaren en het kan zoals we dat nu in Nederland doen door de wet in het concrete geval buiten toepassing te laten wegens strijd met een fundamenteel beginsel of een bepaling uit het EVRM.
In de klimaatzaken biedt de rechter niet een tegenwicht tegen iets wat andere staatsinstellingen hebben gedaan, maar tegen wat ze niet hebben gedaan. Het oordeel van de rechter komt erop neer dat de politiek het bij het implementeren van positieve grondrechten heeft laten afweten en de rechter verbindt daaraan een soort wetgevingsbevel. Uniek is dat niet. Een strafrechtelijk voorbeeld van dergelijke intensieve samenwerking tussen rechter en minister binnen de trias politica betrof het ontbreken van een effectieve gratieregeling voor gevallen waarin levenslange gevangenisstraf werd opgelegd. De Hoge Raad schorste in 2016 de behandeling van de zaak, mede op grond van jurisprudentie van het EHRM. De minister maakte vervolgens een regeling waarin een reële mogelijkheid werd geschapen om na verloop van tijd tot herbeoordeling van de straf te komen, waarna de zaak is afgehandeld.2
Er moet voor dergelijke beslissingen vanwege de in onze traditie passende rechterlijke terughoudendheid ten aanzien van de positie van de wetgever wel iets bijzonders aan de hand zijn. Ruth de Bock heeft in dit verband gewezen op het belang van de juiste volgorde van het handelen van de staatsmachten en transparantie daarover.3 De wetgever en de uitvoerende macht moeten eerst daadwerkelijk de gelegenheid hebben gehad maatregelen te nemen in een kwestie waarin positieve verplichtingen ten aanzien van de mensenrechten bestaan. Maar als die, zoals in verband met effectieve broeikasreductiemaatregelen, dan toch – zonder goede redenen – achterwege zijn gebleven, dan heeft de rechter een taak.
De Britse rechter Tim Eicke meent in zijn dissenting opinion dat het hof daarbij te ver ging. Maar de gedetailleerde motivering van de uitspraak doet er niet aan af dat het EHRM toch vooral signaleerde dat de klimaatmaatregelen van Zwitserland niet concreet genoeg waren. In dit prachtarrest is onderkend dat het één ding is om de margin of appreciation van staten met betrekking tot de noodzaak van het bestrijden van de klimaatverandering te beperken en iets anders om voor te schrijven hoe ze dat moeten doen.
Dit Vooraf is gepubliceerd in NJB 2024/866, afl. 14
Afbeelding: Pixabay
Voetnoten
1 HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda), r.o. 8.3.4
2 HR 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1325 jo HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185.
3 Ruth de Bock, ‘Het Urgenda-arrest: waarom de rechter wel móest ingrijpen in het politieke domein’, In Derk Venema e.a. (red.), Fundamentele rechten en de rol van de rechter, Boom 2024, p. 15-28.
