De Staatscommissie rechtsstaat heeft een bijzonder adviesrapport geschreven. Haar opdracht om vanuit het burgerperspectief te werken is de vrucht van overleg van hoge vertegenwoordigers van de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. In het jargon van de Duitse filosoof Jurgen Habermas betekent die opdracht dat het systeem zicht wilde krijgen op de problemen die in de leefwereld van concrete individuen bestaan met datzelfde systeem: een unieke, zelfkritische exercitie.
Onder voorzitterschap van Henk Kummeling kwam een vlot geschreven rapport tot stand met tal van aansprekende voorbeelden. De belangrijkste adviezen zijn: de rechtsstaat meer leidend maken in het handelen van de overheid; de vereenvoudiging van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk; het verbeteren van de rechtsbescherming. Met die eerste frase wordt onder meer bedoeld dat de rechtsstaat een te kleine rol speelt in de besluitvorming over de financiering en de uitvoerbaarheid van overheidstaken en dat overheidsmedewerkers in het contact met burgers de belofte van de rechtsstaat niet hanteren als kompas.
Vanuit het burgerperspectief blijkt één punt met vrijwel alle behandelde onderwerpen verweven te zijn: luisteren (als overheid) en gehoord worden (als burger). In het rapport wordt dit vooral in verband met de bezwaarschriftenprocedures uitgelicht. Maar in het verslag van het burgerpanel dat als bijlage bij het rapport is gevoegd, staat meer in het algemeen dat burgers menselijkheid missen in het contact met de overheid die te weinig luistert. Zij ervaren dat ambtenaren zich verschuilen achter wetten, regels en procedures.
Wat onder luisteren moet worden verstaan is moeilijk scherp te formuleren. De betekenis verschilt in de context van verschillende nader beschreven problemen: het door de ‘lokettenjungle’ ontberen van een vast aanspreekpunt, waardoor de ambtenaar tegenover je steeds weer niet jouw situatie kent; het behandeld worden als een potentiële of zelfs waarschijnlijke fraudeur, terwijl je je louter hebt vergist bij het invullen van een lastig te begrijpen formulier; het niet gehoord worden terwijl je als ervaringsdeskundige of professional weet dat het van jou door het systeem verwachte handelen niet kan werken. Die drie problemen zijn vanuit het systeemperspectief erg verschillend, maar voor de burger komen ze op hetzelfde neer: ‘het systeem wil van alles van mij, maar mijn eigen perspectief wordt genegeerd’. Bij de verkiezingen hebben we de politieke gevolgen daarvan gezien.
De grote waarde van het adviesrapport van de Staatscommissie zit in de aandacht voor dit verschijnsel in verband met het functioneren van de rechtsstaat. Dat de tien daaraan verbonden nadere adviezen niet allemaal overtuigen – en ik sommige terloopse suggesties ronduit onlogisch vind: waarom zouden advocaten geen rechters-plaatsvervanger meer mogen zijn, terwijl bijvoorbeeld de sociaal advocaten zo goed weten wat er in de leefwereld speelt? – is van ondergeschikt belang. Het gaat om dat burgerperspectief dat vooral in bestuursrechtelijke context in al zijn diversiteit in beeld is gebracht. Dat we niet lezen over het burgerperspectief van ouders die zich machteloos voelen tegenover de jeugdzorg, over automobilisten van kleur die te vaak worden gecontroleerd, of over buurtgenoten die zich niet beschermd weten tegen een enge, ‘onbegrepen’ persoon ligt aan de beperkingen van de onderzoeksopdracht. Die voorbeelden illustreren overigens wel dat het begrip rechtsstaat niet alleen gaat over regelgeving en toegang tot de rechter, maar ook over klassieke grondrechten, gelijke behandeling en veiligheid. Ook op die terreinen sluit de doelrationaliteit van het systeem niet altijd aan bij de waarden van de leefwereld.
Het rapport had wat dieper mogen ingaan op de positie van de functionarissen die het dichtst bij de leefwereld staan. Hebben zij wel de ruimte om serieus te luisteren naar de burger? In het rapport wordt in dat verband gesproken over de spanning tussen maatwerk en willekeur, maar ik doel op iets anders. De door de staatscommissie ter discussie gestelde ingewikkelde, gedetailleerde regelgeving heeft doorgaans tot doel om gelijke gevallen gelijk te behandelen. Soms is dat ook belangrijk en uit praktisch oogpunt begrijpelijk: bij 84 km/u krijg je een bon, bij 83 km/u niet. In andere gevallen is moeilijker te begrijpen waarom de regelgever de discretionaire ruimte van de functionaris heeft beperkt. Misschien wil de regelgever de ambtenaar helpen zich inderdaad achter de regels te verschuilen omdat het soms in de praktijk moeilijk is te zeggen: ‘alles afwegend, sorry, maar toch nee’. Of misschien is de regelgever bang dat discretionaire ruimte van de ambtenaar ertoe leidt, dat de burger dan te snel in beroep gaat met alle uiteindelijk (doorgaans nodeloze) vertraging van dien. Het lijken misschien redelijke systeemargumenten, maar de prijs ervan is dat de burger versterkt wordt in zijn opvatting dat het systeem niet luistert. Misschien moet die functionaris toch weer wat meer discretionaire ruimte krijgen van de regelgever en van zijn baas om gevolg te kunnen geven aan wat hij hoort van de burger.
Het is een boeiend rapport, maar de titel vind ik ongelukkig. Die suggereert ten onrechte dat de belofte van de rechtsstaat is dat alle onheil wordt voorkomen. Ons staat nu scherp voor ogen dat mensen door de toeslagenaffaire grote problemen hebben gekregen en sommigen zelfs in diepe ellende zijn gestort. Het kostte tien jaar tussen de eerste rapporten van de Nationale ombudsman in 2010 en het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie Ongekend onrecht in 2020, eer dat onrecht is erkend. Maar het ìs erkend en er wórdt geprobeerd zoveel mogelijk te herstellen. Het is nu juist ook een van de beloftes van de rechtsstaat, dat de checks and balances van de trias politica, aangevuld door het functioneren van advocatuur, journalistiek en (in dit geval minder prominent) wetenschap voorkomen dat onrecht blijft voortbestaan en dat de verantwoordelijken daarmee wegkomen. De rechtsstaat leert van gemaakte fouten: door dit adviesrapport is ze eraan herinnerd hoe belangrijk het is te luisteren naar de stemmen uit de leefwereld.
Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2024/1412, afl. 23
Afbeelding: Pixabay
