Het regeerakkoord dat twee weken geleden is gepresenteerd door de leiders van PVV, VVD, NSC en BBB heeft de nodige opschudding veroorzaakt. Ook bij juristen die vraagtekens zetten bij de (juridische) haalbaarheid van de overeengekomen maatregelen. Niet alleen de inhoud van het bereikte akkoord, ook het proces van de kabinetsformatie doet de staatsrechtelijke wenkbrauwen fronsen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de benoeming van de formateur. In het eindverslag van de informateurs Dijkgraaf en Van Zwol, van 16 mei jl., valt te lezen dat ‘met het oog op de continuïteit in de kabinetsformatie’ Van Zwol door de onderhandelaars is verzocht de positie van formateur op zich te nemen, en dat hij hiertoe bereid is. De benoeming van Van Zwol tot formateur lijkt vooral een gelegenheidsoplossing die is ingegeven door de bijzondere situatie dat de onderhandelaars het nog niet eens waren geworden over de beoogd premier. De benoeming van Van Zwol als formateur is echter niet alleen opmerkelijk, het is ook onverstandig.
Opmerkelijk is de voorgenomen benoeming van Van Zwol, staatsraad in de Afdeling advisering van de Raad van State, in de eerste plaats omdat wordt gebroken met het recent ontwikkelde gebruik dat de formateur de politiek leider is van de grootste partij die betrokken is bij de coalitievorming. Dit lag in zekere zin in de lijn der verwachting, aangezien de partijleiders van de formerende partijen gedurende de informatiefase al hadden afgesproken geen zitting te nemen in het kabinet en hier op enige afstand van wilden opereren. Over de wenselijkheid van dat uitgangspunt kan men verschillend denken. Luuk van Middelaar & Vestert Borger wezen er bijvoorbeeld eerder op dat een ‘premier van buiten’ te weinig gezag kan hebben om in Europees verband een deuk in een pakje boter te slaan.¹ Staatsrechtelijk is zo’n stap echter niet omstreden. Nog opvallender is echter dat óók de gewoonte dat de rol van de formateur toevalt aan de beoogde (nieuwe) minister-president in de berm wordt geparkeerd. Van Zwol heeft immers uitgesloten deze functie zelf te gaan vervullen. Dat de rol van formateur nu wordt vervuld door een staatsraad wringt staatsrechtelijk weldegelijk.

Betrokkenheid vanuit de Raad van State bij de totstandkoming van een kabinet is niet ongebruikelijk. De rol van informateur is de afgelopen decennia met regelmaat vertolkt door leden of staatsraden van de Raad van State, van Willem Scholten en Rein Jan Hoekstra tot de illustere Herman Tjeenk Willink. Naast hun uitgelezen staatsrechtelijke en politieke kennis, ligt hun meerwaarde uiteraard vooral in hun relatieve (politieke) onafhankelijkheid. Er valt veel voor te zeggen dat gedurende de verkennings- en informatiefase de gesprekken worden geleid door een neutrale procesbegeleider die op enige afstand staat van de dagelijkse politiek. Dat men dan uitkomt bij een staatsraad is logisch; de afdeling Advisering van de Raad van State heeft vorig jaar zelfs voorzichtig gesuggereerd dat de vice-president van de Raad van State best wel eens de ‘vaste’ verkenner van de kabinetsformatie kan worden.

De posities van verkenner, informateur en formateur zijn notoir zwak verankerd in het staatsrecht en daarmee lastig juridisch te vatten – net als de kabinetsformatie zelf. Waar voor de verkenningsfase in de literatuur nog wel enige conventies worden ontwaard, worden de informerende en formerende fases nauwelijks genormeerd door enige vorm van recht. Hier schikken wij ons naar de praktijk en de macht der feiten. Het gebrek aan juridische normen in deze fases staat er echter niet aan in de weg dat we een wezenlijk verschil kunnen aanwijzen tussen de positie van formateur en informateur, en het is dit verschil dat de benoeming van Van Zwol tot formateur een twijfelachtig karakter geeft.

Vergeleken met de informateur is de formateur veel nauwer betrokken bij de totstandkoming van het kabinet. Hij draagt zorg voor de personele invulling van het kabinet en gaat op zoek naar bewindslieden die uitvoering willen geven aan het regeerakkoord. Hij speelt een belangrijke rol bij het verdelen van de portefeuilles, en voert de sollicitatiegesprekken met de kandidaten die in het kabinet willen dienen. Hij is, met andere woorden, de regisseur van de bordesscène.
Sinds zijn benoeming tot formateur gaat Van Zwol dus niet zomaar verder op de ingeslagen weg; hij neemt een afslag. Sterker nog, hij maakt een U-bocht. Het idee is dat de rol van informateur – gelet op zijn ondersteunende rol – minder prominent wordt naarmate de kabinetsformatie vordert. Dit is ook terug te zien in de beslissing van de beide informateurs, begin mei, om niet langer met de onderhandelaars om tafel te gaan zitten, maar in plaats daarvan zitting te nemen aan een zijtafel. Volgens betrokkenen dwong deze fysieke herschikking de politici om de touwtjes in handen te nemen en verantwoordelijkheid te nemen voor het slagen van de formatie. De informateur laat zich op deze manier langzaam uitfaseren.

Nadat hij bewust zijn eigen rol op voorbeeldige wijze steeds kleiner heeft gemaakt, lijkt het erop dat de voormalige informateur nu weer uit de coulissen stapt. Daarin schuilen twee gevaren. Allereerst heeft het mogelijk gevolgen voor zijn toekomstige functioneren als staatsraad in de Afdeling advisering. Als zijn vingerafdrukken zo duidelijk zichtbaar zijn op het nieuwe
kabinet kan dat mogelijk zijn positie als onafhankelijk adviseur ondermijnen. Is hij nog wel in staat om de voorstellen van bewindslieden met voldoende distantie te beschouwen als hij zowel betrokken is geweest bij de formulering ervan, als bij het uitkiezen van de bewindspersonen die het regeerakkoord ten uitvoer leggen? Dat zijn eigen Afdeling advisering vermoedelijk in veel gevallen gehakt gaat maken van die voorstellen, laten we hier dan maar even terzijde.
Daar komt bij dat de verantwoordelijkheid voor het succesvolle verloop van de afrondende formatiefase bij politici dient te liggen. Het uit elkaar trekken van formateurschap en premierschap miskent dat het de minister-president is die verantwoording dient af te leggen over de totstandkoming van het kabinet. Dit komt onder meer tot uiting in het feit dat hij of zij de benoemingsbesluiten van hem- of haarzelf en de overige ministers ondertekent. Die verantwoording wordt relatief betekenisloos wanneer de premier zelf niet in de eerste plaats betrokken is geweest bij de rekrutering van de aangezochte bewindspersonen. Relevant is in dit verband dat het alleen de formateur is, die op grond van de Wet op de inlichtingen- en de veiligheidsdiensten 2017 en de Regeling naslag Wiv 2017 inzage krijgt in de dossiers die de AIVD aanlegt over de kandidaat-bewindspersonen. Iets waar de huidige beoogd premier vast welbekend mee is. Het is vervolgens ook de formateur die, op basis van deze dossiers, met deze kandidaat-bewindspersonen in gesprek gaat en uiteindelijk besluit of zij worden uitgenodigd om tot het kabinet toe te treden. Mogelijke belangenverstrengelingen, persoonlijke gevoeligheden of kwetsbaarheid voor chantage en de daarmee verbonden ongeschiktheid om inzage te krijgen in staatsgeheimen: het zijn afwegingen die uiteindelijk alleen de formateur kan maken. Dat de formateur na de totstandkoming van het kabinet daarover geen verantwoording kan afleggen was tot dusver niet problematisch omdat de functies van formateur en minister-president de afgelopen decennia in de praktijk samenvielen. Dat ligt echter anders wanneer formateur Van Zwol na de beëdiging van het kabinet weer ‘staatsraad zonder meer’ wordt. Hoewel de nieuwe premier formeel wel verantwoordelijk is, laat zich de voor de hand liggende vraag waarom een bepaalde minister ten tijde van de formatie geschikt werd geacht dan lastig beantwoorden. Hem kan in politieke zin bovendien moeilijk een verwijt worden gemaakt en daarmee wordt deze verantwoordelijkheid een wassen neus.

Inmiddels is bekend geworden dat de coalitiepartijen een concrete kandidaat-premier op het oog hebben, in de persoon van Dick Schoof, de secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Tijdens diens presentatie werd gesuggereerd dat deze gedurende de formatie­fase samen met de formateur zal gaan optreden. Daarmee zou mogelijk deels aan de door ons geopperde bezwaren tegemoet kunnen worden gekomen. Overeind blijft echter, dat de kandidaat-premier, zolang hij nog niet in functie is, geen volledig inzicht in de dossiers van zijn toekomstige collega-bewindspersonen heeft. De voor de hand liggende oplossing zou dan ook zijn dat toekomstig minister-president Schoof de positie van formateur zelf gaat vervullen. Van Zwol kan dan een welverdiend stapje terugdoen. Tijdens de persconferentie werd deze koninklijke weg afgewezen omdat een dergelijke stap vooral een vertragend effect zou hebben en het alleen zou neerkomen op een ‘wisseling van namen’. De vraag is of hiermee recht wordt gedaan aan de betekenis van de positie van formateur.

Het was daarom beter geweest als de onderhandelende partijen in deze toch al unieke kabinetsformatie hadden besloten om de informatiefase te verlengen en in dat verband eerst door te praten over de verdeling van de kabinetsposten over de partijen en hun zoektocht naar een geschikte kandidaat-premier die als formateur kon optreden voort te zetten, in plaats van halsoverkop de formatiefase in te struikelen. De benoeming van Van Zwol lijkt een noodgreep waar deze staatsraad zich niet voor had moeten laten lenen. De politici zijn nu zelf aan zet. Zij mogen nu de volledige verantwoordelijkheid gaan dragen voor de definitieve totstandkoming en invulling van dit kabinet. Met alle hoop, lef en trots die daaraan is verbonden. 

Voetnoot

1 ‘Wie heeft welk mandaat in de Europese Unie? Een alfadier als premier’, De Groene Amsterdammer 8 mei 2024, groene.nl/artikel/een-alfadier-als-premier.

Dit artikel is gepubliceerd in NJB 2024/1234, afl. 20.

Afbeelding: © Shutterstock