Hoe vaart het overheidsaansprakelijkheidsrecht? Medio 2013 stelt de redactie van Overheid & Aansprakelijkheid dat terughoudendheid al jaren de boventoon voert. Treffend zijn arresten waarin de financiële armslag van de overheid gewicht krijgt.
Richtinggevend is Wilnis (NJ 2012, 155) waarin de (6 mei jl. door het Haagse hof ontkennend beantwoorde) vraag is of de bezitter van de doorgebroken veendijk aansprakelijk is ex art. 6:174 BW (gebrekkige opstal). De Hoge Raad heeft veel aandacht voor begrenzing van deze aansprakelijkheid en stelt bovendien dat wanneer zij rust op een overheidslichaam betekenis toekomt aan zijn beleidsvrijheid en de ter beschikking staande financiële middelen. Dit laatste is geen referte aan de bekende Kelderluik-factor ‘bezwaarlijkheid van voorzorgsmaatregelen in termen van kosten’: die dwingt tot het maken van een kostenplaatje onafhankelijk van de persoon die wordt aangesproken. Maar wat is het dan? In de NJ-noot heb ik ’s Raads vingerwijzing opgevat als signaal dat rechtzoekenden, wetende dat de overheidsfinanciën niet onuitputtelijk zijn, geen overspannen verwachtingen omtrent overheidszorg moeten hebben. Net zo min als men absolute veiligheid mag verwachten, kan men ervan uitgaan dat de overheid over onbeperkte financiële middelen beschikt. Het verbaast niet dat aangesproken overheden geld zetten op een andere uitleg waarin de concrete ruimte op hun begroting van belang is voor de van hen te verwachten zorg en daarmee voor hun aansprakelijkheid. In deze uitleg biedt Wilnis aangesproken overheden perspectief in een tijd van dalende overheidsfinanciën. In diverse recente procedures boeken zij ook succes.
In Paalrot (NJ 2012, 689) zijn funderingspalen droog komen te staan door lekkende riolering en gaan schimmelen. Het hof wijst de vorderingen van pandeigenaren tegen de gemeente Dordrecht af en geeft haar daarbij veel ruimte om de problemen te inventariseren, beleid te ontwikkelen en prioriteiten te stellen. Verwijzend naar Wilnis kent het hof betekenis toe aan de beperkte financiële middelen van de gemeente en de tegenstrijdige belangen (waar houten palen baat hebben bij een hoger waterpeil is dat problematisch bij woningen die op staal zijn gefundeerd). In cassatie houdt dit stand. Ook Plakoksel (RvdW 2013, 955) verdient vermelding. Een inzittende raakt zwaargewond wanneer zijn auto tijdens een zomerstorm op een provinciale weg wordt getroffen door een tak. Het blijkt een vergeten plakoksel: dat ontstaat wanneer takken bijna evenwijdig aan de boomstam groeien zodat er tussen stam en tak weinig hechting is. Plakoksels moeten daarom in een vroeg stadium verwijderd worden, maar dat gebeurt niet altijd. Omdat latere verwijdering de boomkroon tezeer aantast, wordt daarvan meestal afgezien. Kroonverankering kan uitkomst bieden, maar kost geld. De provincie Gelderland becijfert dat het alleen voor de bomen langs haar wegen al om enkele miljoenen euro’s gaat. Het hof wijst de vordering tegen de provincie mede in het licht van de kosten en tegen de achtergrond van haar beperkte financiële middelen af. Terwijl de Hoge Raad hier art. 81 RO toepast, steunt A-G Spier de terughoudendheid van beide hoven vooral omdat hij vreest dat aansprakelijkheid op één front leidt tot bezuinigingen op een ander.
Met de uitkomst valt goed te leven, niet met een op draagkracht gebaseerde motivering. Bloembergen verklaarde zich al tegenstander van het ‘draagkrachtbeginsel’ (noot bij NJ 2000, 234). Gaan we een onderscheid tussen rijke en arme overheden meemaken? En zo ja, waarom de invloed van daders’ draagkracht dan beperken tot overheidsaansprakelijkheid? Zeker in tijden van dalende overheidsfinanciën zouden overheden door ‘slim’ te budgetteren aan ‘goedkoop risicomanagement’ kunnen doen: beperking van hun bestedingsmogelijkheden brengt mogelijk beperking van aansprakelijkheid. En dan is er de praktische kant van de zaak: hoe draagkrachtverweren op waarde te schatten? Hoe soepeler de rechter, des te sneller gaat de overheid vrijuit.
Een recent arrest (RvdW 2014, 553) is illustratief. Wanneer een racefietser op een smalle weg wordt ingehaald door een vrachtwagencombinatie, wijkt hij uit naar rechts, glipt met zijn voorwiel in een spleet tussen wegdek en een strook grasbetonklinkers, valt en wordt overreden. WAM-verzekeraar Reaal zoekt verhaal op de gemeente Deventer. Centrale stelling: ‘de spleet had moeten worden opgevuld’. Verweer: ‘daar heeft de gemeente capaciteit noch middelen voor’. Hoewel de kosten volgens Reaal meevallen, geeft het hof inderdaad nul op het rekest. In cassatie is de vraag of de gemeente niet te gemakkelijk ontsnapt. Voert de overheid het verweer dat de financiële middelen te beperkt waren voor maatregelen dan is het, aldus de Hoge Raad, aan haar om dat te onderbouwen. Enkel stellen dat haar middelen ontoereikend waren is onvoldoende. Hier heeft de gemeente volstaan met algemeenheden en Reaal geen aanknopingspunt gegeven voor een meer specifieke onderbouwing van haar stelling dat van de gemeente wel degelijk maatregelen konden worden gevergd. Hoewel A-G Spier de gemeente niet te zwaar wilde vallen, volgt cassatie. De Raad zal niet gelukkig zijn met de impact van zijn Wilnis-vingerwijzing. Om te voorkomen dat overheden gemakkelijk ontsnappen, verlangt hij nu meer dan een enkele verwijzing naar hun beperkte financiële middelen. Onderbouwing, wellicht ook getalsmatig, is vereist. Het is echter de vraag wat de Raad hiermee over rechters afroept: moeten zij werkelijk bepalen welke ruimte op de begroting passend is, welke kosten gegeven een bepaald budget aanvaardbaar zijn dan wel teveel gevraagd?
Betekenis toekennen aan de draagkracht van de gedaagde overheid voert de rechter langs klippen van principiële én praktische aard. En dat zonder noodzaak: te vergaande overheidsaansprakelijkheid valt al lang te voorkomen met een beroep op beleidsvrijheid en door objectief wegen van Kelderluik-factoren. Mocht de draagkracht van een enkele overheid werkelijk het probleem zijn dan is er altijd nog het matigingsrecht van art. 6:109. De Raad keert beter terug naar dit veilige vaarwater.
Dit Vooraf is verschenen in NJB 2014/975, afl. 19, p. 1307.
