De stikstofcrisis of -impasse is het gevolg van een uitspraak van de Raad van State over het PAS (Programma Aanpak Stikstof).¹ In deze uitspraak werd dat PAS van tafel geveegd. Vervolgens heeft de Commissie Remkes een advies uitgebracht,² waarin aanbevelingen staan om de stikstofemissies en dus de deposities op Natura 2000-gebieden, terug te dringen, waarvan in de pers vooral de verlaging van de maximumsnelheid en een verkleining van de veestapel zijn blijven hangen. Ook de rijksoverheid en de provincies zijn vooral bezig met plannen om de stikstofemissie te verlagen. De uitspraak van de Raad van State gaat echter helemaal niet over het verlagen van de stikstofniveaus, maar over het niet verhogen daarvan. Op grond van de PAS werd toestemming gegeven voor allerlei plannen en projecten – die leidden tot verhoging van de stikstofuitstoot – zonder dat men ervan verzekerd was dat er geen negatieve effecten op natuurterreinen zouden zijn. En dat was in strijd met de Habitatrichtlijn. Zo komt de PAS te staan in een lange traditie van pogingen om de consequenties van diezelfde Habitatrichtlijn te ontgaan, die telkens door de Raad van State werden afgeschoten.³ De crisis bestaat er dus nu uit dat allerlei projecten geen doorgang vinden via de gemakkelijke weg van de PAS. Hoe kan dat worden opgelost?

Ook daar biedt de Habitatrichtlijn zelf een duidelijk kader: projecten die significante effecten op natuurgebieden hebben, blijkend uit een ‘passende beoordeling’, kunnen toch doorgaan als er geen alternatieven zijn, er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn en als er gecompenseerd wordt (de zogenoemde ADC-toets).⁴ Voor veehouders is dit geen oplossing: een uitbreiding zal geen dwingende reden van groot openbaar belang opleveren. Voor agrariërs die nog willen uitbreiden staan twee wegen open: interne saldering⁵ en externe saldering.⁶ Zoals men het vóór de PAS ook deed. Het is nu niet nodig om dit extra moeilijk te maken – via afroming en vervallen van de latente ruimte – zoals de provincies in hun verordeningen probeerden. We kunnen gewoon weer de oude praktijk oppakken.⁷

Voor een aantal andere projecten – zoals de grand prix van Zandvoort – geldt dat ze de ADC-toets niet zullen kunnen doorstaan. Een aantal andere wellicht wel, zoals woningbouwlocaties. Waar het dan uiteindelijk op aan komt is:

• Er zal alsnog een passende beoordeling moeten worden opgesteld;
• Er zal extra onderzoek naar eventuele alternatieven moeten worden ingesteld;
• Onderbouwd zal moeten worden dat er een dwingende reden van groot openbaar belang aan de orde is;⁸
• Er zal moeten worden gezocht naar compensatie voor de verhoging van de stikstofdeposities door die projecten. Zo zou men, bij een woonwijk bijvoorbeeld, de toename van de stikstofdepositie (die trouwens niet heel groot zal zijn) in de omgeving kunnen compenseren door een veehouderij in de buurt op te kopen of de snelheid op een nabijgelegen weg te verlagen.

Het staat vast dat onze Natura 2000-gebieden overbelast worden met stikstofverbindingen. Voor stikstofgevoelige gebieden zijn kritische depositiewaarden vastgesteld (waarbij het gebied nog juist kan overleven). In werkelijkheid overtreffen de bestaande deposities deze waarden, soms met een factor tien. Er is dus op zichzelf zeker reden om in het algemeen de deposities te verminderen door de maatregelen die Remkes, de regering en de provincies voorstellen. Maar daarmee trekt men de noodzakelijke projecten niet los. Zelfs als alle veehouders uit Nederland verdwijnen zal de depositie niet zover dalen dat aan die kritische waarden wordt voldaan. Dat betekent dat al die projecten alsnog niet zomaar kunnen worden vergund en er zal toch nog een ADC-toetsing moeten plaatsvinden. En dan wordt compensatie al heel moeilijk. Immers: we hebben dan de snelheid al verlaagd en de boerderijen al geëlimineerd. Mijn advies zou dus zijn: schrap projecten die geen groot openbaar belang dienen, ga voor de andere projecten compensatie zoeken, en kom pas later met passende generieke maatregelen. Boeren kunnen terugvallen op wat ze vóór de PAS ook al deden: intern en extern salderen.

Ten slotte: dat er naderhand ook generieke maatregelen nodig en gewenst zijn staat wat mij betreft als een paal boven water. Dan gaat het niet om het oplossen van de huidige, acute crisis, maar om een crisis die al decennia gaande is: de teloorgang van onze natuurgebieden door een overmatige belasting met stikstof. Dat kan niet in een paar maanden worden opgelost. De acute crisis wel, als men maar goed onderscheidt.

Prof. mr. D.W. Bruil is bijzonder hoogleraar agrarisch recht aan de Rijksuniversiteit Groningen en werkzaam bij het Instituut voor Agrarisch Recht in Wageningen. Deze Opinie verscheen in NJB 2019/2419.

Bron afbeelding: © Shutterstock

1. ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
2. Rapport Commissie Remkes, Niet alles kan.
3. Zo zijn er regelingen met een zogenoemde drempelwaarde (waaronder men zonder meer toestemming kreeg voor een project) geweest. Bijvoorbeeld het Toetsingskader Ammoniak en Natura 2000 (ABRvS 24 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF2165 (Nederweert)). Het is dan ook nog al wonderlijk dat men nu in Den Haag weer over een drempelwaarde begint.
4. Art. 6 lid 3 en 4 Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PbEG L 206).
5. Waarbij er via extra techniek voor gezorgd wordt dat de uitbreiding niet gepaard gaat met een toename van de stikstofdepositie.
6. Waarbij de extra uitstoot wordt gecompenseerd door een nabijgelegen depositiebron (een andere veehouderij) op te kopen.
7. Daarmee zijn er nog moeilijkheden genoeg voor de landbouw, bijvoorbeeld inzake beweiden en bemesten en bijvoorbeeld het intrekken van al (op basis van de PAS) verleende toestemmingen met formele rechtskracht. Daar horen we van de regering nog maar heel weinig over.
8. Als de lijn van Rb. Noord-Holland d.d. 29-10-2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:8925, wordt gevolgd zal dat niet eens zo moeilijk zijn. Weliswaar ging het daarbij slechts om een voorlopige voorziening inzake soortenbescherming, maar ook daar speelt het criterium dwingende redenen van groot openbaar belang: ‘naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich in dit geval op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de statuur van de Dutch Grand Prix (de internationale top van de autosportwereld) en de grote maatschappelijke belangstelling daarvoor, sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang, die verlening van de ontheffing rechtvaardigt en dat verweerder dit ook afdoende heeft gemotiveerd.’