COVID-19: archivering van een crisis

Meer openheid over kabinetsbeleid is een van de inhoudelijke maatregelen van het nu demissionaire kabinet naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Stukken die aan kabinetsbeleid ten grondslag liggen worden voortaan altijd gepubliceerd.

In de reacties op deze maatregel ging veel aandacht uit naar de noodzakelijke cultuuromslag richting meer vastlegging op schrift. Maar de maatregel impliceert tevens dat stukken in de verdere toekomst nog steeds voorhanden zijn. Kortom, dat de archivering op orde is. Hier blijkt al langer een forse uitdaging te liggen. Zeker bij gebeurtenissen met een grote maatschappelijke impact – zoals momenteel COVID-19 – blijkt archiveren lastig en weerbarstig. Tegelijkertijd is archivering juist bij dergelijke gebeurtenissen cruciaal, willen we op een later moment kunnen reflecteren en leren. In de hectiek van een crisis is daar immers veelal geen tijd voor. Dus: welk schriftelijk materiaal is straks beschikbaar om het kabinetsbeleid in de huidige coronacrisis te reconstrueren?

Lezing van het onlangs verschenen rapport van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed over de archivering van informatie inzake de MH17-ramp stemt in eerste instantie weinig vrolijk.¹ Problematisch blijkt allereerst het grote aantal partijen dat bij een gebeurtenis met een grote maatschappelijke impact is betrokken. In het geval van MH17 onderzocht de Inspectie 35 instanties, die ieder zorg moesten dragen voor het archiveren van hun eigen informatie. Op enig moment zal een deel daarvan conform de Archiefwet worden overgebracht naar een archiefinstelling. De losse documenten, berichten en andere informatie van de verschillende instanties moeten vanaf dat moment een evenwichtig en samenhangend geheel van blijvend te bewaren documentatie vormen. Dit vraagt om tijdige inhoudelijke coördinatie, waaronder afspraken die afbakenen welke informatie wel of juist niet (bijvoorbeeld om redenen van privacy)² in verband met de kwestie langdurig gearchiveerd dient te worden.

Een tweede uitdaging is het groeiend gebruik van digitale voorzieningen voor het uitwisselen van informatie (e-mail, sociale media – twitter, whatsapp – en webpagina’s). Bij de MH17-ramp werden talloze relevante e-mails pas later voor archivering veiliggesteld en bleek een deel niet langer beschikbaar. Behalve het probleem van de ‘vluchtigheid’ van dit type communicatie, bestaat ook het risico dat context-informatie ontbreekt. Dergelijke informatie is cruciaal voor het achteraf terug kunnen vinden van digitale berichten. Kennis over de context is ook nodig om verschillende informatiebronnen aan elkaar te kunnen relateren wanneer deze zich in afzonderlijke digitale beheeromgevingen bevinden.

Gelukkig lijkt er bij deze pandemie van de fouten bij de archivering van MH17-informatie te zijn geleerd. Redelijk snel na de uitbraak van de pandemie werden specifieke maatregelen genomen. Zo richtte het Nationaal Archief een speciale webpagina in met stappenplannen voor vernietigen dan wel veiligstellen van relevante COVID-19-informatie.³ Daartoe werden ook zgn. hotspotlijsten opgesteld. Voor medewerkers van het Rijk – die momenteel grotendeels thuiswerken – formuleerde het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI) praktische tips en richtlijnen.⁴ En bij aanvang van de pandemie werd binnen de structuur van de landelijke crisisorganisatie al het besluit genomen om de NCTV te belasten met de coördinatie voor het blijvend bewaren van relevante COVID-19-informatie.

Maar wie het rapport over de MH17-archivering nauwkeurig leest, beseft hoe groot de uitdagingen zijn wil van een duurzame toegankelijkheid van COVID-19-informatie – in de zin van voor de toekomst vindbaar, beschikbaar, interpreteerbaar, authentiek en volledig – sprake zijn. Zo is bij COVID-19 het aantal betrokken instanties vele malen groter dan bij de MH17-ramp. Bovendien betreft het een variëteit aan instanties, wat de onderlinge afstemming bij archivering verre van eenvoudig maakt. Zo is de genoemde rol van de NCTV beperkt tot het rijksniveau (ministeries, RIVM en het daaronder vallende OMT). Maar daarbuiten bevindt zich bij talloze andere instanties natuurlijk ook COVID-19 informatie die onder de Archiefwet valt. Ik noem GGD’en maar ook ziekenhuizen (incl. het Landelijk Coördinatiecentrum Patiënten Spreiding), die voor zover zij een publieke taak uitoefenen onder de archiefplicht vallen. Bovendien, niet alleen op het terrein van de volksgezondheid maar ook op sociaaleconomisch vlak en de veiligheid moeten zaken in de toekomst te reconstrueren zijn. Wederom: veel instanties die hier een belangrijke taak hebben – gemeenten en veiligheidsregio’s – vallen buiten de coördinerende opdracht van de NCTV. In hoeverre hebben al deze instanties hun COVID-19-archivering op orde, nog afgezien van de vraag of onderling wordt afgestemd?

Juist tijdens een crisis zijn handelingen als adequate (waaronder geautomatiseerde) archivering en onderlinge afstemming daarover niet het eerste waar men aan denkt. Sowieso lijken archivering en crisis weinig met elkaar van doen te hebben. Wie bijvoorbeeld het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming erop naslaat treft niets aan over archivering van de voor de besluitvorming relevante informatie. Maar als één ding in de huidige crisis wel zeker is, is dat evaluatie en publieke verantwoording er komen. Ook vanuit een wetenschappelijk of cultuurhistorisch belang zal er vele jaren na nu onderzoek naar deze pandemie worden gedaan. Maar het belang van een adequate archivering reikt verder. Hoe ingrijpend de MH17-ramp ook was, COVID-19 is in talloze opzichten een crisis die de fundamenten van onze samenleving in den brede raakt en aantast. Ook is het een crisis die we nog jaren met ons mee zullen dragen. Een ontwrichting waar bovenal van geleerd moet worden. En daarbij dient het niet alleen te gaan om leren van de crisis als zodanig dan wel de aanpak daarvan, maar ook om het reflecteren op de bestuurlijke context waarbinnen (beleids)keuzes in ons land worden gemaakt.

Dit Vooraf verschijnt in NJB 2021/278, afl. 4.

Afbeelding: pixabay