Dat de rechtsstaat onder druk staat, is geen nieuws. De afgelopen jaren hebben vele experts hun zorgen geuit over de staat waarin onze democratische rechtsstaat verkeert. Ook de Eerste Kamer heeft uitgebreid over het functioneren van onze rechtsstaat gesproken.1 Er klinkt bezorgdheid over de wijze waarop de politiek omgaat met de democratisch rechtsstaat en de instituties binnen de democratische rechtsstaat.
Parlementariërs hebben steeds minder respect voor de trias politica, de scheiding in wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, één van de kernwaarden van onze rechtsstaat.2
Democratische rechtsstaat en parlementair stelsel
In een groot deel van onze geschiedenis is de democratie gezien als afkeurenswaardig.3 Er zouden allerlei nadelen aan kleven. Zo waarschuwde de Franse politiek denker Alexis de Tocqueville voor de keerzijden van de democratie: deze zou gemakkelijk ontaarden in anarchie en tirannie. Pas in de laatste eeuwen is het idee van gelijkheid en respect voor minderheden doorgevoerd in ons politieke systeem.4 Onder Thorbecke werd het huidige parlementaire systeem ingevoerd. Enkele decennia eerder, in 1815, was de Eerste Kamer gevormd bij de splitsing van de Staten-Generaal. De Eerste Kamer controleert de wetgevingsvoorstellen die bij de Tweede Kamer vandaan komen. Indirect houdt de Eerste Kamer er zo op dat de Tweede Kamer geen machtsmisbruik pleegt.5 De Eerste Kamer vervult zijn controleurstaak onder andere door wetsvoorstellen aan de grondrechten en internationale verdragen te toetsen. In dit verband toetst de Eerste Kamer ook aan de Grondwet.
De Eerste Kamer schiet tekort in zijn rol als wetgevingscontroleur
Nu is de Eerste Kamer niet alleen een controleur van wetsvoorstellen. De Eerste Kamer gedraagt zich steeds meer als een politiek orgaan. Afspraken tussen politieke fracties in de Tweede Kamer, waar meer dan in de Eerste Kamer de hete adem van de kiezer in de nek wordt gevoeld, hebben invloed op de standpuntbepaling en het stemgedrag in de Eerste Kamer. Dat gaat ten koste van een effectief systeem van checks and balances, van de bereidheid in de Eerste Kamer om de Tweede Kamer waar nodig terug te fluiten.6 Uitvoeren van politieke afspraken wordt zodoende prioriteit in de Eerste Kamer, in plaats van toetsing van wetsvoorstellen aan onze Grondwet en controle op de vraag of minderheden wel afdoende tegen de macht van de meerderheid worden beschermd.
Tijd voor constitutionele toetsing
De Eerste Kamer is dus niet langer in de positie zijn taak van wetgevingscontroleur en controleur van de Tweede Kamer goed uit te voeren. Daarom is het tijd voor een alternatief: constitutionele toetsing van wetten achteraf, door een constitutionele rechter. Een constitutioneel hof. Daarmee kunnen twee vliegen in één klap worden geslagen. Op de eerste plaats neemt de rechter dan de taak van de Eerste Kamer over. De Eerste Kamer, die vooraf in het wetgevingstraject controleert maar als gezegd deze taak niet goed kan uitoefenen, kan dan worden afgeschaft. Ten tweede kan hiermee de Grondwet, die nu een dode letter is, tot leven worden gewekt. Zodoende zal met dit voorstel ook de bescherming van minderheden beter worden gewaarborgd.
Deze nieuwe controleur, de constitutionele rechter, staat geheel buiten de politiek en heeft niets van doen met afspraken in de politieke context gemaakt. Vervanging van de Eerste Kamer door een systeem van constitutionele toetsing zal zorgen voor meer evenwicht binnen de trias politica. De Tweede Kamer als wetgevende macht, de regering als uitvoerende macht en de (constitutionele) rechter als controlerende macht. Hier past nog een opmerking over.
Op internationaal niveau bestaat het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Weliswaar heeft de rechter met dit Verdrag in de hand nu de mogelijkheid te toetsen aan de elementaire grond- en mensenrechten die in dit Verdrag zijn neergelegd, hetgeen veelvuldig gebeurt, maar dat neemt niet weg dat toetsing aan onze nationale Grondwet voordelen kent.7 De Tweede Kamer zal hierdoor een actievere rol gaan spelen. Het Europees Hof toetst namelijk marginaal indien het nationale recht al invulling geeft aan de uitleg van een verdragsbepaling.8 De rechter die toetst aan het EVRM hecht waarde aan het oordeel van de democratisch gekozen vertegenwoordiger in de lidstaten. Die terughoudendheid van de rechter geeft ruimte aan het nationaal parlement.
Tot slot
Door de korte termijn visie van veel politici en de druk om snel te ‘scoren’ is de balans binnen de trias politica verstoord. De oude Griekse denkers stelden al enkele duizenden jaren geleden dat in een democratie de belangen van minderheden in het gedrang kunnen komen door die van de meerderheid. Om deze reden hebben wij enkele waarborgen ingebouwd in ons systeem. Zo zijn verschillende machten verdeeld, de trias politica, en controleren verschillende organen elkaar, de checks and balances. De rechter in Nederland mag niet toetsen aan de Grondwet.9 In het verleden is ervoor gekozen deze rol te geven aan de Eerste Kamer, in het kader van het wetgevingsproces. Door de politieke druk komt de Eerste Kamer niet toe aan de belangrijke taak toe te zien op juiste wetgeving die de toets van de Grondwet en de internationale verdragen kan doorstaan en tevens recht doet aan de bescherming van de belangen van de minderheid. Een onafhankelijk constitutioneel hof kan ervoor zorgen dat voornoemde druk afneemt en de balans binnen de trias politica wederkeert.
Bas Wallage LL.B is masterstudent ondernemingsrecht en staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Leiden en is daarnaast werkzaam bij het Juridisch Loket. De auteur bedankt prof. dr. Ph. Wallage en mr. B. Kocken voor hun opmerkingen bij een eerdere versie van dit artikel.
Bron afbeelding: Hans Kouwenhoven / www.eerstekamer.nl
1. Eerste Kamer der Staten-Generaal, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI) voor het jaar 2014, verslag van een schriftelijk overleg, 11 maart 2014, 33 750 VI.
2. Kortman, Constitutioneel recht, Kluwer Deventer 2008, p.49.
3. Allard Altena, De rol van de Eerste Kamer, het Nederlands Juristenblad (blog), 13 maart 2014.
4. In werken als de l’esprit des lois van Montesquieu en de Federalist Papers wordt nader uitvoering gegeven aan de bescherming van minderheden. Ook de De Tocqueville gaat in zijn boek “Over de democratie van Amerika” uitvoerig in op dit probleem dat volgt na invoering van een democratie.
5. Remieg Aerts, Herman de Liagre Böhl, Piet de Rooy en Henk te Velde (1999). Land van kleine gebaren: Een politieke geschiedenis van Nederland 1780-1990. Nijmegen: SUN.
6. Allard Altena, De rol van de Eerste Kamer, het Nederlands Juristenblad (blog), 13 maart 2014.
7. De artikelen 93 en 94 Grondwet.
8. Zie bijvoorbeeld, EHRM 20 januari 2009, nr.26766/05 en nr. 22228/06 (Al-Kwhawaja&Tahery v. UK).
9. Artikel 120 Grondwet.
