Dat kun je van niet veel wetten zeggen. De wet had maar dertien (jawel: niet meer dan dertien!) artikelen en maakte voor houtopstanden buiten de bebouwde kom de minister en voor bomen binnen de bebouwde kom de gemeente bevoegd. Simpel en kennelijk zeer doeltreffend!

Nieuwe wet

Sinds begin dit jaar zijn meld- en herplantplicht voor het vellen van houtopstanden buiten de bebouwde kom blijven bestaan maar zijn de provincies bevoegd.³ Daar is op zich niks mis mee behalve dan dat we nu in plaats van één landelijk bosrecht opeens dus twaalf verschillende bosrechtjes krijgen. Provinciale staten kunnen ex artikel 4.3 lid 3 Wnb bij verordening regels stellen wat volgens hen ‘bosbouwkundig verantwoorde herplant’ is. Iedere provincie kan nu zijn eigen bosbeleid gaan formuleren. Iedere jurist weet: meer verschillen leiden tot meer geschillen. Men zal niet pikken dat wat in Gelderland niet mag in Utrecht of Overijssel wel kan en zal de gang naar de bestuursrechter maken, want decentralisatie en regionale democratie is mooi maar men wil ook gelijkheid. Dat leidt tot verdere juridisering, meer regelgeving en meer jurisprudentie, terwijl het juist de bedoeling was om minder regelgeving en juridisering te krijgen. Het groene métier wilde juist geen verdere regeldrukte en juridisering maar krijgt evenwel een vertwaalfvoudiging daarvan.

Het wordt nog erger: ook voor gemeenten staat het nu vrij om velverboden te maken voor houtopstanden die zij meer bescherming willen bieden.⁴ Zij konden natuurlijk altijd al een kapverordening maken voor bomen binnen de bebouwde kom, maar door het niet in werking treden van het zogenoemde regelverbod van artikel 4.6 Wnb⁵ kunnen gemeenten ook buiten de bebouwde kom regulerend optreden. Dat is goed nieuws voor al die gemeenten die een houtwal of een pestbosje extra bescherming willen bieden, maar slecht nieuws voor boseigenaren die nu dus van drie kanten met regelgeving worden bestookt.
 

Gemeenterecht

Extra bescherming van biodiversiteit en landschap is mooi, maar wie zegt dat gemeenten dat ook echt gaan doen? Zodra ze doorkrijgen dat ze nu ook iets over houtopstanden buiten hun bebouwde kom mogen zeggen, zullen ze misschien ook wel juist het kappen makkelijker willen maken ten behoeve van lucratieve bouwprojecten. Het zou mij niet verbazen als er meer bouwlustige dan natuurbeschermende wethouders rondlopen. Ze zullen het ongetwijfeld proberen, maar ze mogen uiteraard niet verordeningen maken die in strijd zijn met hogere regelgeving zoals de provinciale verordening met zijn beschermende regels en bosbouwkundig verantwoorde herplant. Hier geldt gewoon de normenhiërarchie en het klassieke gemeenterecht van de bovengrens van de verordenende bevoegdheid van de raad.

Dit brengt mij dan tot het volgende punt: konden gemeenten sowieso niet al die fraaie houtwallen, maasheggen, stinzenbossen, cultuurhistorische eikenbosjes en coulisselandschappen beschermen als ze een ander motief of onderwerp van regelstelling hadden? Niet bos of houtopstanden beschermen maar een ander onderwerp, bijvoorbeeld landschapsbescherming? Ja, dat kon altijd al. Je kon het spelen via de band van de ruimtelijke ordening in bestemmingsplannen.6 Ook is er het recente voorbeeld van een goedwillende gemeente als De Bilt die extra landschapsbescherming wilde geven aan de Biltse Duinen en als motief voor regelgeving het woord bos of houtopstand niet noemt, doch simpelweg verwijst naar het Europees Landschapsverdrag van de Raad van Europa.⁷ Dit verdrag eist landschapsbescherming (artikel 6) langs de lijnen van subsidiariteit (artikel 4) en De Bilt doet dat volgens de Raad van State terecht middels een beschermd gemeentelijk landschapsmonument in haar Monumentenverordening.⁸ Aanvulling van hogere regelgeving kan, strijdigheid daarmee niet. Dat was zo en dat blijft gewoon zo.
 

Eindelijk landschapsrecht?

Wat zouden we nu moeten doen? Moet het regelverbod van artikel 4.6 Wnb alsnog inderhaast (her)ingevoerd worden ter voorkoming van dubbele of zelfs driedubbele bosregels? Nee, dat hoeft niet want gemeenten mogen nu ook extra bescherming geven, bijvoorbeeld aan bosjes en houtwallen die overal buiten vallen. Soms zullen ze dat niet goed doen en de gemeenterechtelijke bovengrens van de verordenende bevoegdheid overschrijden en zal de rechter ingrijpen, maar dat was altijd al zo met (nieuwe) hogere regelgeving. Hier zien we concurring legislation en multilevel governance.⁹ Iedere overheidslaag draagt bij (multilevel governance) en dat is goed zolang er geen colliding legislation maar complementary legislation is.

Het is eigenlijk juist goed dat artikel 4.6 niet in werking is getreden. Nu kunnen we eindelijk eens voldoen aan het Europees Landschapsverdrag van de Raad van Europa. Dat verdrag werd nooit echt serieus genomen want er werd toch niet gehandhaafd met ingebrekestellingsprocedures zoals je die wel bij hun neefjes van de EU had. In 2012 schrapten we nog onbekommerd ons voorgenomen landschapsbeleid (Nationale Landschappen, kent U ze nog?) onder invloed van staatssecretaris Bleker, maar nu kan elke overheidslaag wat doen (dat noemt het verdrag: subsidiariteit) en de gemeente kan nu zonder enige juridische twijfel zijn eigen landschapsmonumenten instellen. Toegegeven, de regeldrukte neemt weer toe, maar zo makkelijk en simpel als in 1962 met een piepkleine Boswet wordt het toch nooit meer...

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2017/620.

Bron afbeelding: © Smileus / Shutterstock

1. F.H. Kistenkas, Recht voor de groen-blauwe ruimte, Wageningen Academic Publishers 2012, p. 85-90.
2. Een houtopstand is ex art. 1.1 Wnb een zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die een oppervlakte beslaat van tien are of meer, of bestaat uit een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat, gerekend over het totaal aantal rijen.
3. Vergelijk ook A.V.K. Goudzwaard, ‘De Wet natuurbescherming: houtopstanden, hout en houtproducten’, Journaal Flora en fauna 2016, p. 255-266.
4. Kamerstukken I 2016/17, 33348, Z (Brief Staatssecretaris EZ 21 oktober 2016, p. 6) en Besluit vaststelling tijdstip inwerkingtreding Wet natuurbescherming en Besluit natuurbescherming, Stb. 2016, 384.
5. Conform ABRvS 5 oktober, ECLI:NL:RVS:2016:2629. Zie ook Goudzwaard, a.w., p. 260/1.
6. Europees Landschapsverdrag, ook wel ELC genoemd (Europese Landschapsconventie) of Verdrag van Florence, Trb. 2005, 233.
7. Conform ABRvS 9 januari 2013, Milieu en Recht 2013, 106, m.nt. C.J. Bastmeijer.
8. Zie F.H. Kistenkas, ‘Concurring Legislation in European Forest Law’, Gaia 3 2013, p. 168 en Heyvaert, V 2012 ‘Regulatory competition. Accounting for the transnational dimension of environmental regulation’, Journal of Environmental Law 25/1: 1–31.