Het is de vraag wat de rol van nationaliteit is binnen het strafproces, maar hierover is verrassend weinig bekend. Wordt de oververtegenwoordiging van mensen zonder Nederlandse nationaliteit veroorzaakt door verschillen in de omvang en het type van delictgedrag? Of is er sprake van verschillen in beslisgedrag tijdens het strafproces? In de afgelopen jaren is voor het eerst in Nederland empirisch onderzoek verricht naar de rol van nationaliteit bij beslissingen in het strafproces, onder zowel officieren van justitie als rechters. Recent is dit onderzoek afgerond en open access beschikbaar.² In deze blog zullen de voornaamste bevindingen uit deze publicatie worden besproken. De kwantitatieve bevindingen zijn gebaseerd op analyses van een nationaal representatieve steekproef van 10 procent van alle strafzaken waarover in 2012 door een rechter werd beslist of die door het Openbaar Ministerie werden afgedaan. Hierin werd onderscheid gemaakt tussen verdachten met de Nederlandse nationaliteit en verdachten zonder Nederlandse nationaliteit op basis van paspoort. Vervolgens bespreken we de resultaten van deze analyses vanuit het perspectief van kwalitatieve bevindingen, die zijn gebaseerd op interviews met officieren van justitie en rechters. Door deze combinatie van methoden, waar al eerder voor werd gepleit binnen het straftoemetingsonderzoek³, hopen we bij te dragen aan een beter begrip van de rol van nationaliteit in het strafproces.

Door de keten heen

Eerdere empirische straftoemetingsstudies beperken zich veelal tot uiteindelijke sanctiebeslissingen door rechters, maar het strafproces is complex en omvat meer cruciale beslismomenten en andere afdoeningsmogelijkheden. Onze gegevens waarin bijna 12.000 verdachten worden gevolgd van aanhouding tot uiteindelijke strafoplegging laten onder andere zien dat in meer dan de helft van de zaken sprake is van een afdoening door het OM, en dat ruim 15 procent van de rechterlijke afdoeningen eindigt zonder strafoplegging (i.e. vrijspraak, schuldig zonder strafoplegging en technische uitspraken). Verschillen op basis van nationaliteit worden in het onderzoek onderzocht voor elk van de beslissingen weergegeven in onderstaande figuur. Hiermee wordt een beeld geschetst van het complete pad van ieder individu door het strafproces.

Niet verklaarbare verschillen op basis van nationaliteit

Om een aantal verklaringen uit te sluiten hebben we in het onderzoek rekening gehouden met verschillen die vooraf kunnen bestaan tussen verdachten zonder Nederlandse nationaliteit en Nederlandse verdachten. Dit is van belang omdat factoren per verdachte anders kunnen zijn, zoals de aard van het gepleegde delict of de strafrechtelijke geschiedenis, en deze factoren ook kunnen samenhangen met beslissingen die door officieren van justitie en rechters worden genomen. Door rekening te houden met deze overige straftoemetingsfactoren hebben we de rol van nationaliteit in soortgelijke zaken bestudeerd. We merken op dat dit enkel geldt voor die kenmerken die in de gegevens opgenomen zijn, zoals sociaal demografische factoren, de strafrechtelijke geschiedenis, kenmerken van het huidige delict en de locatie van de rechtbank. Na controle voor die straftoemetingsfactoren vonden we op basis van het grootschalige databestand bij meerdere beslissingen in het strafproces andere uitkomsten voor verdachten zonder Nederlandse nationaliteit. In vergelijking met verdachten met een Nederlandse nationaliteit, aangehouden voor vergelijkbare delicten en met dezelfde strafrechtelijke geschiedenis, laten de bevindingen zien dat verdachten zonder Nederlandse nationaliteit vaker moeten voorkomen voor de rechter, vaker een straf krijgen opgelegd en vaker veroordeeld worden tot een vrijheidsbenemende sanctie dan Nederlandse verdachten. Niet alleen zijn deze verschillen uiterst significant, de verschillen zijn ook aanzienlijk. Nationaliteit blijkt belangrijker dan andere daderkenmerken die in eerder straftoemetingsonderzoek in verband worden gebracht met straftoemetingsbeslissingen, zoals geboorteland en sekse. Voor de beslissing om al dan niet een vrijheidsbenemende sanctie op te leggen, is de nationaliteit van de verdachte ongeveer evenzo belangrijk als een eerdere gevangenisstraf. Deze verschillen roepen vragen op. De belangrijkste vraag is mogelijk die naar het waarom van de verschillen in de bestraffing tussen verdachten zonder Nederlandse nationaliteit en Nederlandse verdachten. De interviews met officieren van justitie en rechters geven hierop antwoorden.

Officieren van justitie en rechters: ergernis, logistiek en verandering van strafdoelen

De interviews geven inzicht in hoe officieren van justitie en rechters omgaan met verdachten zonder Nederlandse nationaliteit en de uitdagingen die spelen in de dagelijkse beslispraktijk wanneer die verdachten terechtstaan. Een belangrijke factor die in de interviews wordt genoemd, en die niet meegenomen kon worden in de kwantitatieve analyses, is het al dan niet hebben van een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. Volgens officieren van justitie en rechters is dit een belangrijk kenmerk waarmee verschillen in bestraffing op basis van nationaliteit (deels) verklaard zouden kunnen worden. Op verschillende manieren speelt dit een rol.

Rechters en officieren geven aan dat er sprake is van ergernis wanneer verdachten zonder Nederlandse nationaliteit enkel hier zijn met als doel om delicten te plegen. Rechters geven aan aanstoot te nemen wanneer hier sprake van is, en noemen het als reden om eerder een gevangenisstraf dan een niet-vrijheidsbenemende straf op te leggen. Daarnaast brengt transnationale mobiliteit logistieke problemen met zich mee waardoor geldboetes en taakstraffen niet volledig in overweging worden genomen, onder andere voor diegenen zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. Zo geven officieren van justitie en rechters aan dat het niet mogelijk is voor een reclasseringsmedewerker om een veroordeelde in het buitenland te bereiken en dat vervangende hechtenis enkel mogelijk is in Nederland. In bepaalde uitspraken komen de veronderstelde praktische problemen heel direct naar voren: ‘Iemand uit Azerbeidzjan kan geen boete betalen en taakstraf uitvoeren. En daarom ga je naar de volgende optie, en wordt het gevangenisstraf’ en ‘het is moeilijk voor niet-Nederlandse verdachten om een taakstraf uit te voeren. Dus je ziet het, en meestal (…) sturen we ze naar de gevangenis’. Vanuit dit idee dat het moeilijk of onmogelijk is om een taakstraf of geldboete op te leggen, kiezen officieren van justitie en rechters vaker voor een vrijheidsbenemende strafoptie bij verdachten zonder Nederlandse nationaliteit en zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. In enkele gevallen kwam het onderscheid tussen EU lidstaten en non-EU lidstaten ter sprake, maar de kwantitatieve resultaten gaven geen indicatie dat dit onderscheid daadwerkelijk andere straffen oplevert. Als reden voor verschillen worden ook taalbarrières genoemd. Een rechter geeft bijvoorbeeld aan dat hij/zij ‘niet denkt aan een taakstraf wanneer iemand alleen Turks, Arabisch of Chinees spreekt’. Ten slotte geven rechters aan dat strafdoelen veranderen voor verdachten zonder Nederlandse nationaliteit in vergelijking met Nederlandse verdachten, en met name voor diegenen die niet langdurig woonachtig zijn in Nederland. Er wordt aangegeven dat voor hen het straf-aspect en retributie meer op de voorgrond treden, of zelfs de enige optie is, en resocialisatie meer op de achtergrond komt te staan dan voor Nederlandse verdachten. Ook wordt aangegeven dat het voor verdachten met de Nederlandse nationaliteit voelt als ‘onze verantwoordelijkheid’, en dat problemen uit Nederland houden door streng te straffen het enige is dat je wilt bij verdachten uit het buitenland.

Voorlopige hechtenis speelt een cruciale rol

Een terugkerend thema in de interviews was daarnaast de rol van voorlopige hechtenis. Hierbij werd vaak verwezen naar het vluchtgevaar van verdachten zonder Nederlandse nationaliteit, en werd aangegeven dat voorlopige hechtenis een manier is om deze verdachten binnen onze invloed te houden. Ook werd aangegeven dat voorlopige hechtenis op haar beurt de strafopties beïnvloedt en daarmee de straf die uiteindelijk wordt opgelegd. Onze kwantitatieve resultaten laten in lijn hiermee zien dat voorlopige hechtenis de kans op een vrijheidsbenemende sanctie, ten opzichte van een niet-vrijheidsbenemende straf, aanzienlijk verhoogt (en de duur van de gevangenisstraf verkort). De resultaten laten verder zien dat voorlopige hechtenis ongeveer een kwart van de verschillen in het opleggen van een vrijheidsbenemende sanctie tussen verdachten zonder Nederlandse nationaliteit en Nederlandse verdachten verklaart. Voorlopige hechtenis blijkt echter niet alleen een belangrijke ‘controle’ variabele te zijn. Wanneer we rekening houden met overige straftoemetingsfactoren blijkt de kans op voorlopige hechtenis vele malen groter te zijn voor verdachten zonder Nederlandse nationaliteit dan voor Nederlandse verdachten. Dit suggereert dat de voorlopige hechtenis een aparte uitkomst in het strafproces is waar verschillen op basis van nationaliteit duidelijk zichtbaar zijn.

Tot slot

Op basis van de analyses van het grootschalige databestand liet onze studie zien dat verdachten zonder Nederlandse nationaliteit vaker gedagvaard, schuldig verklaard en voorlopig gehecht worden dan Nederlandse verdachten die wat betreft de omvang en het type van delictgedrag en andere gemeten straftoemetingsfactoren vergelijkbaar zijn. Ook de uiteindelijke kans op een vrijheidsbenemende sanctie is vele malen hoger voor verdachten zonder Nederlandse nationaliteit. Dit suggereert dat een deel van de overrepresentatie van deze verdachten in de Nederlandse gevangenispopulatie wordt veroorzaakt door een andere behandeling van verdachten zonder Nederlandse nationaliteit wanneer zij in aanraking komen met justitie. Op basis van de interviews met rechters en officieren van justitie bleek dat ergernis over verdachten zonder Nederlandse nationaliteit, met name wanneer ze hier zijn enkel met als doel om delicten te plegen, reden was om anders te straffen. Ook geeft men aan dat logistieke problemen vanwege taalbarrières en een gebrek aan een vast woonadres ertoe leiden dat niet-vrijheidsbenemende opties wegvallen voor verdachten zonder Nederlandse nationaliteit. Tot slot bleken strafdoelen af te hangen van nationaliteit. In die zin dat resocialisatie er wel is voor Nederlandse verdachten, maar niet voor verdachten zonder Nederlandse nationaliteit en zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. Ook werd een ander strafdoel geïntroduceerd dat in het bijzonder geldt voor deze verdachten: afschrikking om opnieuw Nederland binnen te komen. De interviews laten hiermee zien dat nationaliteit niet slechts kan worden geïnterpreteerd als een ‘proxy’ voor andere kenmerken, maar dat het wordt gebruikt door officieren van justitie en rechters als “an explicit status that is deserving of increased punishment” (p. 15).²

Officieren van justitie en rechters in Nederland en landen daarbuiten krijgen meer en meer te maken met verdachten zonder Nederlandse nationaliteit. Op basis van dit onderzoek zou daarom meer aandacht uit moeten gaan naar de wenselijkheid van de gevonden verschillen. In hoeverre is de gevonden (in)directe ongelijkheid van verdachten zonder Nederlandse nationaliteit een probleem? En legitimeren de verklaringen van officieren van justitie en rechters de gevonden verschillen? Daarbij dient te worden opgemerkt dat het nog de vraag is in hoeverre bepaalde verklaringen, onder andere gericht op een vaste woon- of verblijfplaats de gevonden verschillen volledig zouden kunnen verklaren. Andere, meer directe, verklaringen voor de gevonden verschillen zullen op basis van interviews niet snel kunnen worden blootgelegd. Verder is het van belang dat officieren van justitie en rechters voldoende kennis hebben over de mogelijkheden om niet-vrijheidsbenemende straffen op te leggen, onder andere aangezien een taakstraf tot de strafopties behoort ook wanneer een vaste woon- of verblijfplaats ontbreekt.⁴ Tot slot zou een normatieve discussie gevoerd kunnen worden over hoe ver de verplichtingen reiken, bijvoorbeeld ten aanzien van resocialisatie bij verdachten zonder Nederlandse nationaliteit. In hoeverre is het wenselijk dat strafdoelen lijken te veranderen of exclusief gelden voor bepaalde groepen verdachten?

1. Aebi, M. F. et al. (2018). Foreign Offenders in Prison and Probation in Europe. Strasbourg, Switzerland: Council of Europe Annual Penal Statistics.
2. Light, M. T. en Wermink, H. T. (2020). The criminal case processing of foreign nationals in the Netherlands. European Sociological Review. doi: 10.1093/esr/jcaa039. Te raadplegen via: https://openaccess.leidenuniv.nl/handle/1887/137286
3. Wermink, H. T., de Keijser, J. W. en Schuyt, P. M. (2019). 'Verdere reflectie op onderzoek naar straftoemeting'. NJB 2019/531, afl. 10, 675-676.
4. ECLI:NL:HR:2019:1066 en ECLI:NL:PHR:2018:1237.