De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 26 oktober 2016 in een Bredase handhavingskwestie (de tijdelijke sluiting van een woning op grond van de Opiumwet) geoordeeld dat een bestuursorgaan bij de beoordeling in een concreet geval alle omstandigheden van het geval moet betrekken, met inbegrip van omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn of moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, en moet nagaan of deze op zichzelf of tezamen met andere omstandigheden moeten worden beschouwd als bijzondere omstandigheden die maken dat van de beleidsregels moet worden afgeweken (ECLI:NL:RVS:2016:2840). Dit is een belangrijke koerswijziging.
Inherente afwijkingsbevoegdheid
Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat ‘[h]et bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’. Bestuursorganen volgen bij het handelen in beginsel de (eigen) beleidsregels, hetgeen uiteraard de rechtszekerheid dient. Maar in bijzondere gevallen kan afwijking van de beleidsregels noodzakelijk zijn. Namelijk als het handelen overeenkomstig de beleidsregels in een concreet geval voor een of meer belanghebbenden zou leiden tot nadelige of voordelige gevolgen in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit wordt de inherente afwijkingsbevoegdheid genoemd. In de jurisprudentie wordt sinds jaar en dag de lijn gevolgd dat in een concreet geval geen rekening hoeft te worden gehouden met omstandigheden die al bij de vaststelling van een beleidsregel zelf zijn meegewogen of geacht moeten worden te zijn meegewogen, die dus als het ware zijn voorzien. In tal van uitspraken over uiteenlopende beleidsregels hebben bestuursrechters ten aanzien van allerlei omstandigheden geoordeeld dat deze reeds zijn verdisconteerd in die betreffende beleidsregels. En dat deze omstandigheden om die reden geen bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:84 Awb. Om een voorbeeld te noemen: het (gestelde) financiële nadeel als direct gevolg van de sluiting van een bedrijfspand of woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet (‘Wet Damocles’) wordt geacht te zijn meegewogen bij de totstandkoming van het gemeentelijk handhavingsbeleid op dit punt (vergelijk ABRS 30 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:951, sluiting zes maanden horeca-inrichting Den Haag) en ABRS 3 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:248, sluiting drie maanden woning Maastricht).
Uitspraak in de Bredase handhavingskwestie
In deze zaak gaat de Afdeling bestuursrechtspraak ‘om’. Wat is er gebeurd? Een vrouw woont met haar drie kinderen in een woning in Breda. Bij een doorzoeking, eind 2014, van de schuur bij de woning heeft de politie een grote hoeveelheid xtc-pillen aangetroffen. De pillen waren in de schuur verstopt door de ex-partner van de vrouw. De ex-partner woonde niet in de woning maar verbleef er die nacht wel. Dit was voor de burgemeester aanleiding de woning voor drie maanden te sluiten, op grond van artikel 13b van de Opiumwet en het lokale beleid ter zake, de ‘Beleidsregel artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’. In beroep bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant en bij de Afdeling bestuursrechtspraak staat de vraag centraal of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat er dermate bijzondere omstandigheden bestaan (geen overlast, plaatsing op een zwarte lijst bij woningbouwverenigingen en psychische gevolgen voor vrouw en kinderen) dat de burgemeester van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb gebruik had moeten maken. De rechtbank stelt een waarschuwing in de plaats van de last onder bestuursdwang (de sluiting van drie maanden). Bij de Afdeling bestuursrechtspraak betwist de burgemeester dat in dit geval dermate bijzondere omstandigheden aanwezig zijn dat hij van de afwijkingsbevoegdheid gebruik had moeten maken. De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt: ‘De Afdeling is thans - anders dan voorheen en anders dan de burgemeester betoogt - van oordeel dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.’
Dat zich geen overlast heeft voorgedaan, de huurovereenkomst zal worden ontbonden en de vrouw op de zwarte lijst zal worden geplaatst, zijn omstandigheden die de burgemeester niet bij voorbaat buiten de afweging als bedoeld in artikel 4:84 Awb kon laten, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. De gestelde psychische gevolgen konden vanwege onvoldoende aannemelijkheid daarvan wél buiten beschouwing worden gelaten. Al met al oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de rechtbank terecht een streep heeft gehaald door de sluiting van de woning, maar dat de rechtbank niet had mogen overgaan tot het wijzigen van de sluiting in een waarschuwing, nu het aan de burgemeester was na te gaan of de overgebleven omstandigheden tezamen bezien reden zouden zijn geweest af te wijken van het beleid. De Afdeling bestuursrechtspraak voorziet vervolgens zelf in de zaak en komt vanwege het tijdsverloop in de zaak alsnog tot een bestuurlijke waarschuwing.
In de uitspraak van 30 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3167), eveneens een geval van sluiting van een woning voor drie maanden op grond van de Opiumwet, ditmaal in Dorst (gemeente Oosterhout) neemt de Afdeling bestuursrechtspraak alle gestelde omstandigheden in ogenschouw. Overigens blijft in deze zaak de door de burgemeester opgelegde last onder bestuursdwang overeind; de aangevoerde omstandigheden zijn niet onderbouwd of leiden volgens de Afdeling niet tot een ander oordeel.
Verruiming sluitingsbevoegdheden Opiumwet
Overigens is een wijziging van artikel 13b van de Opiumwet ophanden. In navolging van een in de Tweede Kamer breed gesteunde motie heeft de minister van Veiligheid en Justitie een wetsvoorstel voorbereid tot aanpassing van deze bepaling (Kamerstukken II, 2015/16, 24 077, nr. 372). De burgemeester is bevoegd een pand (niet zijnde (tand)artsenpraktijken, apotheken en dergelijke) te sluiten als daar hard- en/of softdrugs worden verhandeld, verkocht of in handelshoeveelheden aanwezig zijn. Als het voorstel wet zal zijn geworden, wordt de bevoegdheid verruimd tot gevallen waarin voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals bepaalde apparatuur, chemicaliën en versnijdingsmiddelen. Volgens de minister wordt hiermee tegemoetgekomen aan de behoefte bij gemeenten in het kader van de verantwoordelijkheid voor een veilige woon- en leefomgeving en ter versterking van de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit. De internetconsultatie is op 10 oktober 2016 afgesloten, het is nu wachten op de parlementaire behandeling.
