1. De Poolse Grondwet en het Trybunal

Na de omwenteling van 1989 en de verdrijving van het communisme is in 1997 in Polen een nieuwe Grondwet (‘Konstytucja’) aangenomen. Artikel 2 bepaalt dat de Poolse Republiek een democratische rechtsstaat is en artikel 10 dat de inrichting van die staat berust op een evenwichtige verdeling van de staatsmacht tussen de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. De wetgevende macht (artikel 95 e.v. Konstytucja) wordt uitgeoefend door de twee kamers van het parlement, te weten de Sejm (460 afgevaardigden, rechtstreeks gekozen via evenredige vertegenwoordiging) en de Senaat (100 afgevaardigden, gekozen via een districtenstelsel). De uitvoerende macht ligt in handen van de president – het staatshoofd – en de Raad van Ministers (artikel 126 e.v. Konstytucja. respectievelijk artikel 146 e.v. Konstytucja.). De Sejm en de Senaat worden (in principe) voor vier jaar gekozen en de President (in principe) voor vijf jaar.

Wat betreft de rechterlijke macht bepaalt artikel 173 van de Poolse Grondwet dat de rechtsprekende colleges (gescheiden en) onafhankelijk zijn van de andere staatsmachten. Het meest uitvoerig omschreven rechtscollege is het Grondwettelijke Hof – ‘Trybunal Konstytucyjny’, hierna: het Trybunal – en wel in de artikelen 188 t/m 197 Konstytucja. In die artikelen wordt geregeld dat het Trybunal (onder meer) wettelijke voorschriften afkomstig van (onder meer) de centrale overheid toetst aan de Poolse Grondwet. Voorts dat de uitspraken van het Trybunal algemeen verbindende rechtskracht hebben en onaantastbaar zijn, dat de rechters van het Trybunal in de uitoefening van hun ambt onafhankelijk en uitsluitend aan de Konstytucja onderworpen zijn en dat het Trybunal uit vijftien rechters bestaat, individueel gekozen door de Sejm voor de duur van negen jaar.

Uit het bovenstaande moge al blijken dat de Poolse grondwetgever een belangrijke taak zag weggelegd voor het Trybunal bij de strikte handhaving van de bepalingen van de Konstytucja, waaronder de zeer uitgebreid omschreven grondrechten. Dit was (mede) ingegeven door 45 jaar bittere ervaring met het communistische regime, dat slechts de schijn van een democratie probeerde te wekken en waarin rechtsstatelijke principes systematisch werden geschonden. De instelling van een krachtig Grondwettelijk Hof kon daarbij ook voorkomen dat een weliswaar democratisch gekozen parlementaire meerderheid de minderheid zou kunnen tiranniseren.

Vanwege de huidige Poolse regeringspartij – geen supporter van het Trybunal – wordt wel verwezen naar de situatie in Nederland, waar een Grondwettelijk Hof ontbreekt en welk land desondanks toch ‘voortreffelijk wordt bestuurd’. Hieromtrent kan worden opgemerkt dat elk land een staatsinrichting heeft die zich in de loop van de geschiedenis heeft ontwikkeld. Gelukkig heeft Nederland niet de onvoorstelbare verschrikkingen hoeven meemaken die Polen sinds 1939 heeft moeten doorstaan. Mede in verband hiermee is in Nederland niet een noodzaak gevoeld tot instelling van een specialistisch Grondwettelijk Hof. In Nederland kan elk wettelijk voorschrift door iedere rechter getoetst worden aan het internationale recht of het recht van de Europese Unie. Bovendien kan iedere Nederlandse rechter lagere wetgeving ook toetsen aan de Nederlandse Grondwet. Het valt niet in te zien waarom deze Nederlandse situatie voor de huidige Poolse regering mede een argument zou kunnen vormen om – zonder wijziging van de Konstytucja – het Trybunal te ondermijnen.¹

2. Het PiS en de verkiezingen van 2015

Het Poolse politieke landschap wordt sinds 2005 gedomineerd door twee politieke partijen: het Platforma Obywatelska (‘Burgerplatform’, hierna af te korten als PO) en het Prawo i Sprawiedliwosc (‘Recht en Rechtvaardigheid’, hierna af te korten als PiS). De leider van het PO was Donald Tusk, en die van het PiS was en is Jaroslaw Kaczynski. Sinds 2007 vormde het PO samen met een andere partij een regeringscoalitie onder leiding van Tusk. Deze coalitie bleef acht jaar (tot het najaar van 2015) in het zadel, zij het dat Tusk – wegens zijn benoeming tot voorzitter van de Europese Raad – in september 2014 het premierschap overdroeg aan Ewa Kopacz.

Het religieus-nationalistische PiS onderscheidt zich van alle andere (grotere) Poolse politieke partijen door een bijzondere visie op de staatsinrichting. Deze visie is neergelegd in een rapport van januari 2011.² Allereerst valt op dat in dat rapport uitgebreid wordt uiteengezet dat de toenmalige regering Tusk geen ‘morele en historische legitimatie’ zou hebben gehad, ondanks herhaaldelijk door het PO behaalde overwinningen in democratische verkiezingen. Het hieruit rijzende vermoeden dat geen grote waarde wordt gehecht aan handhaving van de democratische rechtsstaat wordt bevestigd op p. 15 van het rapport. Daar wordt namelijk gesproken over een ‘centraal bureau van politieke besluitvorming’, dat niet moet worden vereenzelvigd met ‘de regering, de president, of wat voor staatsorgaan dan ook’. Het gaat dan om ‘een groep van personen, die in bepaalde historische omstandigheden uiteindelijk de belangrijkste beslissingen neemt in de staat’. Dit impliceert dat reguliere staatsorganen als parlement, regering, president en rechterlijke macht ondergeschikt worden gemaakt aan het ‘centraal bureau van politieke besluitvorming’ en slechts een façade vormen voor de absolute macht van dat bureau.

Over het bovenstaande is zijdens het PiS opvallend gezwegen, zowel tijdens de aanloop naar de presidentsverkiezingen van 24 mei 2015 als tijdens de campagne voor de parlementsverkiezing van 25 oktober 2015. Wèl zijn daarbij door het PiS forse verkiezingsbeloften gedaan, zoals verlaging van de pensioenleeftijd, invoering van een zeer hoge kinderbijslag van 500 zloty per kind per maand, forse verhoging van de belastingvrije som, gratis medicijnen voor ouderen en hulp bij betaling van bepaalde hypotheekschulden. Deze (deels valse) beloften hebben hun werk gedaan: PiS-kandidaat Andrzej Duda werd met 51,5% van de uitgebrachte stemmen tot president gekozen. Duda was en is slechts een stroman van PiS-leider Kaczynski.

Bij de parlementsverkiezingen – met een opkomstpercentage van 50,92% – kreeg het PiS de meeste stemmen: 37,58%. Dit percentage werd – door het effect van een bepaalde verdeling van de stemmen die waren uitgebracht op niet de kiesdrempel overschrijdende partijen – verhoogd tot 51,09%. Hierdoor verkreeg het PiS een absolute meerderheid in de Sejm van 235 van de 460 zetels. In de Senaat kreeg het PiS 61 van de 100 zetels.

Duda werd op 6 augustus 2015 beëdigd als President en moest tot in november 2015 samenwerken met de nog zittende regering van (onder meer) het PO. De zittingstermijn van de nieuw verkozen Sejm nam een aanvang op 12 november 2015. Als leidster van de nieuwe, uitsluitend door het PiS gevormde, regering werd Beata Szydlo aangewezen. Vanaf 12 november 2015 had Kaczynski aldus de volgende staatsorganen ‘in handen’: parlement, regering en de president. Resteerde dus nog de rechterlijke macht. Die probeert Kaczynski nu vleugellam te maken, allereerst door een aanval op het belangrijkste Poolse rechtscollege: het Trybunal Konstytucyjny.

3. De aanval op het Trybunal

Al snel na 12 november 2015 werden de werkelijke bedoelingen van Kaczynski duidelijk: het met dwang opleggen van een streng katholiek, ultra conservatief en nationalistisch autoritair staatssysteem. Met grote haast, met schending van parlementaire regels en met schoffering van de (fel protesterende) oppositie werd daartoe een aantal repressieve wetten ingevoerd. Vanaf 30 december 2015 werden de publieke media omgevormd tot spreekbuis van het PiS-regime. Tevens werd vanaf die datum de mogelijkheid geschapen vele honderden hoge ambtenaren te vervangen door (niet noodzakelijkerwijs competente) PiS-gezinde personen. In januari 2016 kreeg (onder meer) de politie zeer vergaande bevoegdheden ter controle van het privéleven van burgers en werd tevens bepaald dat het ambt van procureur-generaal werd uitgeoefend door de Minister van Justitie. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van wetten die op gespannen voet staan met de Poolse Grondwet en die dan ook ter toetsing zijn voorgelegd aan het Trybunal. Om te voorkomen dat het Trybunal deze wetten zou afkeuren – en tevens als ouverture voor PiSering van de gehele rechterlijke macht – heeft het PiS zich al vanaf het vroegste stadium beziggehouden met de volgende pogingen om het Trybunal te verlammen.

3.1. Zo veel en zo snel mogelijk PiS-rechters in het Trybunal

Op 6 november 2015 – dus kort voor de op 12 november 2015 aanvangende zittingstermijn van de nieuwe Sejm – ontstonden er drie vacatures voor rechter bij het Trybunal. De oude Sejm heeft rechtsgeldig in die vacatures voorzien.³ De nieuwe PiS-Sejm heeft dat ‘ongedaan’ gemaakt en (op 2 december 2015) drie eigen PiS-rechters – niet rechtsgeldig – ‘benoemd’. Deze rechters worden wel de ‘doubleurs’ genoemd. PiS-president Duda heeft de door de oude Sejm benoemde rechters niet beëdigd, maar de doubleurs wèl. Resultaat hiervan was dat geen van de zes rechters tot rechterswerkzaamheden kon worden toegelaten (de eerste drie waren immers niet beëdigd en de doubleurs waren niet rechtsgeldig benoemd). Dit had tot gevolg dat de bezetting van het Trybunal vanaf 6 november 2015 feitelijk verminderd werd en bleef van vijftien tot twaalf rechters. Duda, hoeder van de Grondwet, is hiervoor verantwoordelijk.

Later openvallende vacatures bij het Trybunal werden rechtsgeldig ingevuld door de PiS-Sejm. In april 2016 was daardoor het aantal tot rechterswerk toegelaten PiS-rechters opgelopen tot drie. Dat aantal zal wegens aflopende termijnen van zittende rechters in december 2016 en in de loop van 2017 toenemen tot vijf. Tot in het jaar 2019 (waarin nieuwe verkiezingen zullen worden gehouden) ontstaan er, naar nu valt te voorzien, geen andere vacatures meer en zal er – als alles ‘normaal’ verloopt (zie echter de laatste alinea van par. 3.2.) – geen meerderheid van PiS-rechters in het Trybunal ontstaan. Wèl heeft het Trybunal aanmerkelijk minder menskracht. Hierbij valt op te merken dat de PiS-rechters voor het Trybunal geen andere activiteiten verrichten dan het schrijven van min of meer standaard dissenting opinions.⁴

Aangezien er tóch tot in 2019 de mogelijkheid van effectieve grondwettelijke toetsing van PiS-wetten kan blijven bestaan, probeert het PiS-regime het Trybunal (ook) op andere manieren de nekslag te geven, en wel door hierna te bespreken wetten die beogen het functioneren van het Trybunal met onmiddellijke ingang te saboteren. Die wetten worden door mij aangeduid als ‘Treiterwetten’.

3.2. Aannemen van Treiterwetten voor het Trybunal

De uitgebreide, tien artikelen bevattende, grondwettelijke regeling voor het Trybunal eindigt als volgt met artikel 197:
De organisatie van het Trybunal en de wijze van procederen voor het Trybunal worden bij de wet geregeld.

Deze opdracht aan de wetgever is uiteraard niet bedoeld om de constitutionele controle door het Trybunal te belemmeren – dat zou de in de artikelen 188 t/m 196 van de Konstytucja gegeven regelingen en garanties zinloos maken – maar om het Trybunal een organisatorisch kader te geven waarbinnen het effectief kan functioneren. Van PiS-zijde wordt evenwel het standpunt ingenomen dat artikel 197 de wetgever een vrijbrief zou geven om dat organisatorische kader vorm te geven op elke manier die de wetgever goeddunkt. Dit verwerpelijke standpunt ligt ten grondslag aan een aantal PiS-wetten (‘Treiterwetten’) waarbij absurde modaliteiten worden ingevoerd ten aanzien van met name de procesvoering bij het Trybunal. Zo absurd dat het Trybunal daardoor feitelijk geen effectieve grondwettelijke controle meer zou kunnen uitvoeren. Hier is sprake van ernstig rechtsmisbruik door een partij die zich afficheert met de slogan ‘recht en rechtvaardigheid’.

De eerste twee Treiterwetten – de wet van 19 november 2015 en de wet van 22 december 2015 – zijn al besproken in bovengenoemde publicatie in het NJB van 29 april 2016, p. 1185 en 1186. Eveneens is daar aandacht geschonken aan de uitspraken van het Trybunal van 9 december 2015 en van 9 maart 2016,⁵ waarbij die twee wetten onschadelijk werden gemaakt. Het PiS liet het daar niet bij zitten.

Op 22 juli 2016 werd namelijk een derde Treiterwet aangenomen.⁶ Die bevatte onder meer de mogelijkheid om procedures op initiatief van de Minister van Justitie of vier willekeurige Trybunal-rechters langdurig of voor onbepaalde tijd stop te zetten. Ook werd daarin aan de preses van het Trybunal opgedragen om de drie doubleurs (zie par. 3.1.) aan de rechterlijke bezetting toe te voegen. Reeds op 11 augustus 2016 heeft het Trybunal over deze wet een uitspraak gedaan⁷ en daarbij talrijke procesrechtelijke obstakels opgeruimd. Het heeft voorts de drie doubleurs niet toegelaten, waardoor het aantal PiS-rechters in het Trybunal tot december 2016 beperkt blijft tot drie.

In december 2016 moet een nieuwe preses van het Trybunal worden benoemd omdat de benoemingstermijn van de huidige preses – Rzeplinski – dan verloopt. In verband hiermee zijn in artikel 16 van de derde Treiterwet zeer gedetailleerde bepalingen omtrent de kandidaatstelling opgenomen, die president Duda de mogelijkheid zouden bieden een PiS-rechter tot preses van het Trybunal te benoemen. En een PiS-preses zou onmiddellijk de deur openzetten voor de drie doubleurs, waardoor – na het openvallen van nog een aantal vacatures – het PiS in de loop van 2017 met acht rechters een meerderheid zou krijgen in het Trybunal. Dat zou het einde betekenen van een effectief functionerend Grondwettelijk Hof in Polen. Door bepaalde processuele omstandigheden is het Trybunal in zijn uitspraak van 11 augustus 2016 niet toegekomen aan genoemd artikel 16 van de derde Treiterwet. Dat zal echter binnen afzienbare tijd wel degelijk gebeuren.⁸  

 
3.3. Niet-publiceren van sommige uitspraken van het Trybunal

Artikel 190 lid 2 eerste volzin van de Konstytucja bepaalt dat (onder meer) op grondwettelijkheid van wetten betrekking hebbende uitspraken van het Trybunal onverwijld in het Poolse Staatsblad (Dziennik Ustaw) worden gepubliceerd. De premier – thans: Beata Szydlo – is hiervoor verantwoordelijk. Volgens het lid 3 van artikel 190 treden de uitspraken van het Trybunal in werking met ingang van de dag van die publicatie.

Het PiS wenst de gevolgen van de uitspraken van het Trybunal van 9 maart 2016 en 11 augustus 2016 – dat wil zeggen: het vooralsnog grotendeels mislukken van de pogingen om grondwettelijke controle te saboteren – niet te accepteren. Daarom heeft het genoemde twee uitspraken niet ‘erkend’ en geweigerd om ze in het Staatsblad te publiceren. De regering heeft echter geen enkele bevoegdheid om de juistheid van uitspraken van het Trybunal te beoordelen. Die uitspraken zijn, ook voor de wetgevende en uitvoerende machten, onaantastbaar (artikel 190 lid 1 Konstytucja) en moeten onmiddellijk en als het ware automatisch in het Staatsblad worden geplaatst.

Deze vorm van sabotage heeft het Trybunal – alsof het voorvoelde dat geen publicatie in het Staatsblad plaats zou vinden – besproken aan het slot van zijn uitspraak van 9 maart 2016.⁹ Kort gezegd overweegt het Trybunal hier dat zolang de uitspraak nog niet in het Staatsblad gepubliceerd is de ongrondwettelijk verklaarde wettelijke bepaling weliswaar blijft bestaan, maar dat dit onverlet laat dat het Trybunal zelf en de overige rechterlijke colleges de uitspraak moeten volgen vanaf het moment dat deze in de rechtszaal is uitgesproken.

Het voorgaande heeft tot gevolg dat er nu in Polen twee rechtsordes bestaan: die van het PiS-kamp dat de uitspraken van 6 maart 2016 en 11 augustus 2016 niet accepteert en die van de rechterlijke macht en sommige lagere overheden die die uitspraken wèl accepteren. De hierdoor veroorzaakte chaos illustreert de ernst van de publicatie-sabotage van ‘Kaczynski-marionet’ Beata Szydlo. Verwacht wordt dat zij zich hiervoor te zijner tijd voor het Staatstrybunal (artikel 198 Konstytucja) zal moeten verantwoorden.

4. Conclusie

Het Poolse Trybunal Konstytucyjny speelt een heldenrol. De uitspraken met betrekking tot de tweede en de derde Treiterwet dwingen diep respect af door de grondigheid en overtuigingskracht van de motiveringen. Het is te hopen dat het Trybunal binnen niet al te lange tijd in staat zal zijn een oordeel te geven over diverse repressieve wetten. Zolang de PiS-rechters geen meerderheid vormen zal het Trybunal de grondwettelijke controle effectief blijven uitoefenen. In dit verband is vooral van belang of het PiS er in zal slagen in december 2016 een eigen man of vrouw als preses benoemd te krijgen.

In Polen is een breed verzet ontstaan tegen de tirannie van het PiS. Aangenomen moet worden dat de Poolse rechterlijke macht als geheel de rug recht zal houden tegenover het regime. De (grotere) oppositie-partijen doen al pogingen de gunst van de kiezers te (her)winnen: naast het eerder genoemde Platforma Obywatelska (Burgerplatform) is in 2015 een nieuwe partij opgericht: Nowoczesna (Modern). Deze – en andere, ook linkse – politieke partijen werken samen het KOD (Komitet Obrony Demokracji – Comité ter verdediging van de democratie) om het land vanaf 2019 (of eerder) weer op het goede spoor te krijgen. Demonstraties van het KOD – vooral gericht op het naleven van de Konstytucja – brengen veel mensen op de been (op 7 mei 2016 namen in Warschau 240 000 mensen deel aan een gezamenlijke, pro-Europese demonstratie van het KOD en oppositie-partijen). Verschillende gemeenten (waaronder Warschau) verklaren het recht toe te zullen passen zoals dat door het Trybunal en andere rechtscolleges wordt en zal worden uitgelegd. Rechters hielden in september 2016 een massaal bezocht congres om een gemeenschappelijk standpunt in te nemen tegen de PiS-agressie.

Vanwege de Raad van Europa heeft de Venetië-Commissie al diverse keren kritisch gerapporteerd over de staatkundige ontwikkelingen in Polen. Helaas worden de aanbevelingen van die Commissie met minachting door het Poolse regime terzijde gelegd. Dit laatste dreigt ook te gaan gebeuren met betrekking tot de door de EU-Commissie op 27 juli 2016 gedane Aanbeveling, waarbij de Poolse regering wordt uitgenodigd (onder meer) om de desbetreffende uitspraken van het Trybunal binnen drie maanden volledig na te leven respectievelijk te publiceren. Bij gebreke daarvan kan de ‘Artikel 7 Procedure’ in werking worden gesteld, waarbij de mogelijkheid bestaat dat de Europese Raad – op grond van artikel 7 lid 2 van het Verdrag betreffende de EU – met eenparigheid van stemmen een door sancties gevolgde schending vaststelt van de in een moderne democratische rechtsstaat geldende waarden als omschreven in artikel 2 van het EU-verdrag.

Soms kan worden beluisterd dat er geen kans is dat de EU sancties zal opleggen omdat de Hongaarse leider Orbán – vriend van Kaczynski – heeft beloofd dan van zijn vetorecht gebruik te zullen maken. Zou het echt? Men kan zich afvragen of uiteindelijk niet tegen beide autoritaire regeringen tegelijkertijd een sanctieprocedure moet worden ingesteld. En dan valt er niet veel te vetoën, noch voor Orbán, noch voor Kaczynski. 

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in NJB 2016/2059, afl. 40, p. 2960 e.v. Mr. A.W. Govers was van 1985 tot 2012 rechter bij de Rechtbank Den Bosch, verblijft regelmatig in Polen en leest veel teksten in het Pools.

Foto: Warschau, 7 mei 2016. Tijdens een mars ter verdediging van de democratie worden poppen meegedragen van de Poolse premier Beata Szydlo (l), PiS leider Jaroslaw Kaczynski (m) en de Poolse president Andrzej Duda (r). © Radek Pietruszka / EPA / ANPfoto

1. In een op 11 september 2016 op www.trouw.nl geplaatst artikel (‘EU moet toontje lager zingen tegen Polen’) wordt het ontbreken van een Grondwettelijk Hof in Nederland op één lijn gesteld met de verlamming van het Poolse Hof. Dit laatste is echter qua rechtsbasis en maatschappelijke gevolgen volstrekt onvergelijkbaar met het eerste.
2. ‘Raport o stanie III Rzeczypospolitej’, op 31 maart 2011 gepubliceerd op www.pis.org.pl, waar de volledige tekst van 116 pagina’s thans niet meer te vinden is. Via google is de volledige tekst wél beschikbaar.
3. Aldus een uitspraak van het Trybunal van 3 december 2015, www.trybunal.gov.pl/Orzeczenia/IPO, zoeken op datum 3 grudnia (december) 2015 r., nr. K34/15. (Engels: K34/15 (red.))
4. Ik heb hiertoe alle uitspraken van het Trybunal gecheckt over de periode van 6 april 2016 t/m 19 juli 2016 en wel op de site www.trybunal.gov.pl. Zie ook de verklaring (‘Oswiadczenie’) van vice-preses Biernat van 26 augustus 2016 op die site (onder de knop ‘Nie tylko dla mediów/Wazne’), waaruit blijkt dat de PiS-rechters zelfs op verzoek geen concept-uitspraken willen schrijven.
5. www.trybunal.gov.pl/EN, Judgments: K35/15 resp. K47/15 en vervolgens zonodig knop links: Press releases.
6. Dziennik Ustaw van 1 augustus 2015, poz. 1157; Engelstalige versie te vinden op www.trybunal.gov.pl/Nie tylko dla mediów/Wazne.
7. K39/16; Duits- en Engelstalige versies zijn te vinden op www.trybunal.gov.pl/Nie tylko dla mediów/Wazne.
8. Zaak K44/16. Zie www.trybunal.gov.pl onder het kopje ‘Sprawy w Trybunale’.
9. Zie rechtsoverweging XXI, punt 4, van de uitspraak K47/15, in de Engelstalige versie te vinden op www.trybunal.gov.pl/EN/ onder Judgments: K47/15/knop links ‘Press releases’.