Modernisering Wetboek van Strafvordering

Wetsvoorstel (20-03-2023) houdende vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering)

Aanleiding

Een aantal ontwikkelingen is aanleiding geweest tot het besluit het Wetboek van Strafvordering (WvSv) te moderniseren. In de eerste plaats zijn de doelstellingen van het strafprocesrecht verbreed. De tweeledige hoofddoelstelling staat nog steeds centraal, dat degenen die de strafwet hebben overtreden volgens de regels van het materiële recht moeten worden bestraft (en onschuldigen niet) en dat daarbij de rechten en vrijheden van de verdachte moeten worden geëerbiedigd. Het belang van dat laatste aspect is de afgelopen decennia toegenomen. Daarnaast zijn andere doelstellingen een belangrijkere plaats gaan innemen, in het bijzonder dat de rechten en vrijheden van andere bij het strafproces betrokken personen – met name slachtoffers – worden geëerbiedigd.

Een andere ontwikkeling die mede aanleiding is voor de modernisering is dat de aard van de criminaliteit en de strafrechtelijke sancties die wegens strafbare feiten kunnen worden opgelegd zijn veranderd (denk aan toegenomen belang van handhaving van de Opiumwet en Wet wapens en munitie, de ontnemingsmaatregel, de ISD-maatregel). Deze ontwikkelingen komen onvoldoende tot uiting in de uitgangspunten en de systematiek van het Wetboek van Strafvordering.

Verder is de rolverdeling tussen de strafvorderlijke actoren veranderd. Uitgangspunt bij het huidige wetboek is de centrale rol van de rechter en het centrale element van het voorbereidend onderzoek was het gerechtelijk vooronderzoek. De rechter had ook het monopolie op het opleggen van straffen en maatregelen. Op deze punten zijn regeling en praktijk van de strafvordering ingrijpend veranderd. De systematiek is daardoor niet meer op orde.

De strafrechtspleging is ook veel internationaler geworden. Rechtshulpverlening is steeds meer tot stand gekomen, deel vastgelegd in andere wetten, deels in het WvSv hetgeen niet heeft bijgedragen aan de inzichtelijkheid ervan.

Ten slotte is er de ontwikkeling van nieuwe technieken die al tot modernisering van diverse regelingen hebben geleid en nog tot verdere modernisering en systematisering aanleiding geven. Dit is van invloed op de regeling van opsporingsbevoegdheden en -methoden en ook op de afdoening van strafzaken: de digitalisering van strafzaken.

Al deze ontwikkelingen sluiten daarnaast aan bij veranderingen in de samenleving waarin het WvSv functioneert.

De ontwikkelingen en de aanpassing van strafprocesrecht

Op welke wijze is met deze nieuwe ontwikkelingen in het nieuwe wetboek rekening gehouden?

Verbreding doelstellingen strafprocesrecht

Wat betreft de gewijzigde doelstelling met een belangrijkere rol voor de rechten en de vrijheden van de verdachte zijn onder meer in het eerste hoofdstuk van Boek 1 enkele bepalingen opgenomen die op de grondrechten van verdachte zien. Concreet gaat dit om het recht van de verdachte op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en het recht om voor onschuldig te worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Het vierde hoofdstuk van Boek 1 is vervolgens gewijd aan de verdachte en zijn raadsman. Daarin is een nieuwe definitie van het begrip ‘verdachte’ opgenomen, die meer in lijn is met de rechtspositie die de verdachte mede op grond van internationale rechtsinstrumenten toekomt en die aansluit bij de verandering die het begrip ‘vervolging’ in de systematiek van het nieuwe wetboek ondergaat. Nieuw is ook het voorschrift dat de rechten die het wetboek aan de verdachte toekent, door zijn raadsman kunnen worden uitgeoefend, tenzij de wet anders bepaalt. De bepalingen over het verhoor van een verdachte zijn verder ondergebracht in een afzonderlijk hoofdstuk in Boek 2. Verder is in het eerste hoofdstuk van Boek 1 de belangrijkere plaats die het slachtoffer in het hedendaagse strafprocesrecht heeft, vertaald in de bepaling dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Boek 1, Hoofdstuk 5, is vervolgens aan het slachtoffer gewijd. Daar wordt onder meer het recht van het slachtoffer om kennis te nemen van processtukken versterkt. Ook in andere delen van het wetboek zijn verbeteringen van de rechtspositie van het slachtoffer gerealiseerd.

De verbreding van de doelstellingen van het strafprocesrecht heeft er ook toe geleid dat het strafproces in plaats van zoals oorspronkelijk inquisitoir als ‘contradictoir op inquisitoire lees geschoeid’ kan worden gekarakteriseerd. Het tegensprekelijke karakter is vergroot. Hiermee hangt samen dat het bewijscriterium en de motiveringsvoorschriften anders zijn vormgegeven. Niet langer staat de overtuiging van de rechter centraal. Voortaan kan het bewijs slechts worden aangenomen als buiten redelijke twijfel staat dat de verdachte het feit heeft begaan. Dat is een objectieve eis, waarnaar de rechter en de deelnemers aan het debat tijdens het onderzoek op de terechtzitting zich kunnen richten. Bij de motivering van beslissingen in het vonnis geldt voortaan de eis dat deze beslissingen zijn gemotiveerd voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen noodzakelijk is. Bij die begrijpelijkheid spelen de standpunten die tijdens het onderzoek op de terechtzitting zijn ingenomen een belangrijke rol. Uitdrukkelijk voorgedragen standpunten en de betwisting van enkele nader omschreven bewijsmiddelen behoeven ook los daarvan een reactie. Ook het spreekrecht van het slachtoffer kan met deze wijziging van stijl van procesvoering in verband worden gebracht.

Verandering in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal

De veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal hebben er onder meer toe geleid dat de buitengerechtelijke afdoening in Boek 3 (‘Beslissingen over vervolging’) is geregeld. In Boek 3, Hoofdstuk 3, is de huidige regeling van het uitvaardigen van strafbeschikkingen overgenomen en aangepast aan de wetstechnische uitgangspunten van het nieuwe wetboek. Het voornemen bestaat om deze later inhoudelijk aan te passen. De noodzaak om voor grote aantallen lichtere strafbare feiten een passend procesmodel te ontwikkelen heeft ook gevolgen gehad voor de uitgangspunten van onze strafvordering. De gedachte van rechtswaarborgen op maat is bij het inrichten van dit wetboek tot leidraad genomen. Het nieuwe wetboek gaat, anders dan het huidige, niet uit van één procesmodel. Naast de buitengerechtelijke afdoening via het opleggen van strafbeschikkingen wordt ook, duidelijker dan nu, de berechting door enkelvoudige kamers, naast de berechting door de meervoudige kamer, als een afzonderlijk spoor onderscheiden. De behandeling door de kantonrechter en de politierechter worden in Boek 4, Hoofdstuk 5, geïntegreerd geregeld. Daarnaast is het uitgangspunt vastgelegd dat een zaak die in eerste aanleg enkelvoudig is afgedaan, in hoger beroep eveneens enkelvoudig wordt afgedaan. Van deze keuze wordt ook een belangrijke werklastbesparing verwacht.

Wat betreft het veranderde sanctiearsenaal (taakstraffen, maatregelen, voorwaardelijke veroordelingen en voorwaardelijke invrijheidsstellingen) heeft de wetgever de verbrokkelde wetgeving willen ordenen door modernisering van de raadkamerprocedure waardoor een beter kader wordt verkregen om tal van beslissingen voor te bereiden die (los van de hoofdzaak) door de rechter kunnen worden genomen. Het huidige onderscheid tussen uitspraken en beschikkingen is verlaten. Het onderscheid tussen vonnisprocedures en andere procedures wordt leidend voor het bepalen van de competentie van de zittingsrechter dan wel de raadkamer. Indien niet is voorgeschreven door de wet dat de rechtbank/het gerechtshof bij vonnis/arrest beslist, wordt de zaak behandeld door de raadkamer van de rechtsbank of het gerechtshof.

Rolverdeling strafrechtelijke actoren

De veranderde rolverdeling tussen strafrechtelijke actoren heeft in het nieuwe voorstel geleid tot de keuze dat de rechtsbescherming van de verdachte niet meer is gekoppeld aan de inschakeling van de rechter en het begin van de vervolging, maar aan de toepassing van bevoegdheden tot opsporing. Het vervolgingsbegrip heeft daardoor een andere inhoud kunnen krijgen: ingevolge artikel 1.3.3, eerste lid, kan de officier van justitie vervolging instellen door het uitbrengen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding. Daarmee krijgt het begrip vervolging weer een heldere inhoud, die aansluit bij het hedendaagse spraakgebruik. Ook de verhouding tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting is verbeterd. Deze verbeteringen zijn samen te vatten onder de noemer ‘beweging naar voren’. Zij strekken ertoe te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid. Een belangrijke verbetering betreft het afschaffen van de ‘negentigdagentermijn’. Dat is de termijn van gevangenhouding waarbinnen het onderzoek op de terechtzitting van de zaak van de voorlopig gehechte verdachte volgens het huidige recht moet aanvangen. Deze verplichting leidt tot stagnatie bij de voorbereiding van de inhoudelijke behandeling. Een verbetering betreft ook de bepaling dat de rechter-commissaris tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting onderzoek kan verrichten. Hij krijgt ook meer mogelijkheden om regie te voeren. Getuigen die de officier van justitie of de verdediging wil oproepen, kunnen in veel gevallen bijvoorbeeld al voor de berechting bij de rechter-commissaris worden gehoord. In dat kader wordt door enkele aanpassingen de vroegtijdige participatie van de verdediging aan het onderzoek bevorderd. Ook de zittingsrechter krijgt bevoegdheden die hem in staat stellen de inhoudelijke behandeling van de strafzaak beter voor te bereiden. Na indiening van een procesinleiding door de officier van justitie kan de voorzitter onder meer verzoeken van de verdachte inwilligen om getuigen op te roepen voor de zitting of te doen verhoren door de rechter-commissaris. Ook kan de voorzitter voorafgaand aan de terechtzitting overleg voeren met de officier van justitie en de verdachte, en een schriftelijke ronde of een regiezitting inlassen ter voorbereiding van de inhoudelijke behandeling. Daarna wordt de dag van de terechtzitting bepaald, waarbij de voorzitter het voortouw heeft. De genoemde wijzigingsvoorstellen laten zien dat ook de rolverdeling tussen de strafvorderlijke actoren in de fase van de berechting verandert. De rechter wordt in sterkere mate dan voorheen met de regievoering rond het onderzoek op de terechtzitting belast.

Internationalisering

Wat betreft de internationalisering van de strafrechtspleging is per 1 juli 2018 de Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, 246) in werking getreden. Met deze wet werd de regeling van de internationale samenwerking in strafzaken in het Wetboek van Strafvordering herzien, geherpositioneerd en geherstructureerd. De verschillende bepalingen in het wetboek die samenhangen met internationale samenwerking – en die over verschillende boeken van het wetboek waren verspreid – zijn met die wetswijziging in één boek – het huidige Vijfde Boek – ondergebracht. Dit Vijfde Boek zal bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet als Boek 8 in het nieuwe wetboek worden geïntegreerd. De internationalisering van onze strafrechtspleging heeft echter bredere gevolgen. Ook de nationale regeling van strafvordering krijgt meer internationale trekjes. Dat is onder meer terug te zien in de regeling van de opsporing. Het feit dat in het nieuwe voorstel het opsporingsonderzoek, de buitengerechtelijke afdoening en het onderzoek ter terechtzitting elk in een eigen boek zijn geregeld, past beter bij een realiteit waarin bijvoorbeeld een opsporingsonderzoek in het ene land – na overdracht van strafvervolging – tot een afdoening in een ander land kan leiden.

Moderne technieken

Met de technische ontwikkelingen die van invloed zijn op de wijze waarop de strafvordering plaatsvindt, is bij de inrichting van het nieuwe wetboek op verschillende manieren rekening gehouden. In Boek 1 is een hoofdstuk opgenomen dat ziet op de overdracht van berichten. Daarin verschilt het nieuwe wetboek van het huidige; dat kent alleen een regeling voor de kennisgeving van ‘gerechtelijke mededelingen’ aan de burger. De nieuwe regeling ziet niet alleen op kennisgevingen van de rechter en het openbaar ministerie, maar ook op berichten aan de rechter en het openbaar ministerie. Zij bevat een verplichting voor het openbaar ministerie en advocaten om stukken langs elektronische weg in te dienen, tenzij de rechter anders bepaalt. Ook in andere voorschriften wordt overdracht van berichten door professionele procesdeelnemers langs elektronische weg verplicht gesteld of bevorderd. Bij de kennisgeving van berichten aan burgers wordt de elektronische weg eveneens vooropgesteld.

Verder is de regeling van de verbaliseringsplichten aan de technologische ontwikkelingen aangepast. Opsporingsambtenaren, bijvoorbeeld, kunnen het opmaken van proces-verbaal uitstellen indien op een opname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. Wat de wijze van vastleggen van informatie betreft is voorts een benadering gekozen die enerzijds duidelijkheid biedt, doch anderzijds volop ruimte biedt voor nieuwe technologische ontwikkelingen. Zowel deze benadering als de concentratie van regelingen inzake de wijze van vastlegging van informatie in een beperkt aantal artikelen draagt eraan bij dat het wetboek een techniekonafhankelijk karakter heeft.

De doelstellingen van de modernisering

Het hoofddoel van de modernisering is een toekomstbestendig, voor burgers en professionals toegankelijk en in de praktijk werkbaar wetboek dat voorziet in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen. Over het geheel genomen kunnen de volgende doelstellingen worden onderscheiden die met het nieuwe wetboek worden nagestreefd:

het voorzien in een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger;
vereenvoudiging van het voorbereidend onderzoek en de regeling van de opsporingsbevoegdheden;
een duidelijke regeling van de bevoegdheden en procespositie van de verschillende deelnemers aan het strafproces;
facilitering van een digitaal strafproces;
stroomlijning van procedures in het vooronderzoek en de berechting, waarbij zoveel mogelijk wordt bijgedragen aan een reductie van administratieve lasten;
stimuleren van een voortvarende procesgang en het zoveel mogelijk afronden van het onderzoek vóór de inhoudelijke behandeling op de zitting, waarbij wordt gestreefd naar een verkorting van de doorlooptijden.

De inhoud

Het wetboek bestaat uit acht inhoudelijke boeken. Boek 1 betreft ‘Strafvordering in het algemeen’. Boek 2 betreft ‘Het opsporingsonderzoek’ en is verreweg het meest omvangrijk. Boek 3 is bescheiden van omvang en ziet op ‘Beslissingen over vervolging’. Boek 4 is gewijd aan ‘Berechting’ (in eerste aanleg); Boek 5 aan ‘Rechtsmiddelen’. Boek 6 ziet op ‘Bijzondere regelingen’. Het wetsvoorstel bevat de inhoud van deze eerste zes boeken. De Boeken 7 en 8 zijn gewijd aan respectievelijk de ‘Tenuitvoerlegging’ en de ‘Internationale en Europese strafrechtelijke samenwerking’. Deze beide boeken zijn in dit wetsvoorstel gereserveerd. Het wetsvoorstel bevat ook nog een Boek 9 met slotbepalingen.

Afdeling advisering van de Raad van State en consultatie

In NJB 2022/1276 is een samenvatting opgenomen van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State naar aanleiding van het wetsvoorstel. De regering heeft het advies op de diverse punten opgevolgd door de memorie van toelichting op tal van onderwerpen aan te vullen en het wetsvoorstel op een aantal punten aan te passen. Gelet op de omvang van de adviezen en de reactie van de regering in het nader rapport wordt hier volstaan met daar naartoe te verwijzen. Ook de vele (gevraagde en ongevraagde) adviezen van ketenpartners en andere belanghebbende instanties zijn uiteraard als bijlagen bij de memorie van toelichting in de Kamerstukken te vinden.