Waardevolle vragen en een waardevol vragenrecht

In het artikel ‘Raadsvragen? Eerst 18.000 euro betalen’ dat de afgelopen zomer op Binnenlands Bestuur verscheen, komt aan bod dat in een gemeente een raadsfractie vragen had gesteld over de inhuur van derden. Het college stelde vervolgens dat de vragen gedetailleerd waren en vroeg de raad ‘18.000 euro vanuit de algemene reserve ter beschikking te stellen, als de raad antwoord op die vragen wil’.1 

Dit is opmerkelijk. Artikel 155, eerste lid, Gemeentewet luidt immers: ‘Een lid van de raad kan het college of de burgemeester mondeling of schriftelijk vragen stellen.’ En in artikel 169 staat: ‘Zij [het college en elk van zijn leden afzonderlijk] geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang.’2 Vanuit staatsrechtelijke hoek kwam hier dan ook stevige kritiek op. In het genoemde artikel geeft Elzinga aan dat het ‘volkomen ridicuul’ is als de raad moet betalen voor de beantwoording van raadsvragen. Voermans was ook uiterst kritisch: ‘Dit is zo fout als het maar zijn kan.’

Op Gemeente.nu verscheen kort daarna een artikel van oud-griffier Georgopoulou over (antwoorden op) raadsvragen. Zij vindt eveneens dat een raadsvraag gewoon moet worden beantwoord: ‘het is en blijft een democratisch recht, daar kan niet aan worden getornd. Dus gewoon beantwoorden die hap en de eventuele meerkosten verantwoorden in de programmarekening.’ Zij voegt daar echter een alternatief voor het prijskaartje aan toe. Namelijk in plaats van betaling vooraf het geven van inhoudelijke verantwoording achteraf: ‘prima als een raadslid vragen stelt en daar antwoord op krijgt. Maar het minste wat je vervolgens kunt verwachten, is terugkoppeling. Wat heeft hij/zij ermee gedaan, hoe zijn de antwoorden in iets verwerkt, hoe is een verdere stap gezet en wat hebben de gemeente en de gemeenschap daaraan gehad?’3 Bij die suggestie hebben wij onze bedenkingen. In deze bijdrage betogen wij dat dit niet (goed) uitvoerbaar is en rechtsstatelijk onwenselijk. Ook doet dit voorstel onvoldoende recht aan de uiteenlopende motieven voor het stellen van vragen door volksvertegenwoordigers. Daarbij bespreken we andere oplossingen zoals overleg en (zelf)reflectie.

Rechtsstaat en uitvoerbaarheid

De titel van het opiniestuk van Georgopoulou luidt: ‘Antwoorden raadsvragen leiden zelden tot iets’. Hoe begrijpelijk de wens ook is om te vernemen of er ‘iets’ is gebeurd met het antwoord op de raadsvraag, rechtsstatelijk is dit problematisch. Wie mag bepalen of een antwoord ‘tot iets’ leidt, of er ‘een verdere stap’ is gezet? Is het aan iemand anders dan de individuele volksvertegenwoordiger om te bepalen hoe van dit individuele recht4 gebruik wordt gemaakt? Daarbij ook de vraag: welke consequenties zouden aan de constatering dat het antwoord niet ‘tot iets’ heeft geleid moeten worden verbonden?

Moet bijvoorbeeld het college gaan bepalen of een antwoord tot iets leidt? Dan moet de gecontroleerde diens eigen controleur, die ook nog eens een volksvertegenwoordiger is, gaan controleren.

De meerderheid van de raad? Afhankelijk van eventuele consequenties kan die, met name als die kwaadwillend is, dan de controlebevoegdheden van parlementaire minderheden bemoeilijken, door naderhand te constateren dat de beantwoording niet (voldoende) ‘tot iets’ zou hebben geleid.

En andersom: het geheel achterwege laten van consequenties bij het niet voldoen aan de verplichting tot terugkoppeling, zou die verplichting tot terugkoppeling zelf zinloos maken.

En moet een antwoord per se tot iets ‘nuttigs’ worden verwerkt? Wat doe je als een raadslid – oprecht of onoprecht – louter terugkoppelt: ‘tevreden met antwoord’, ‘ontstemd door het antwoord’ of ‘geschrokken van deze informatie’? Als een raadslid het hierbij wil laten, dan kan je toch moeilijk eisen dat desalniettemin een terug te koppelen verdere stap wordt gezet? En herhaald zij dus de vraag: aan wie is het om te bepalen of de volksvertegenwoordiger voldoende terugkoppeling geeft?

Naar onze mening is het hoe dan ook problematisch de mogelijkheid tot het stellen van vragen af te laten hangen van een waardeoordeel. Het recht om vragen te stellen en de plicht voor bestuurders om die te beantwoorden, is cruciaal in een parlementair stelsel met betekenisvolle checks and balances.5 En op een nog bredere manier dan alleen voor het behoorlijk kunnen uitoefenen van de controlerende taak van de volksvertegenwoordiging. De plicht om inlichtingen te verschaffen werpt – als het goed is – tevens een slagschaduw over het handelen van de bestuurders, ook als achteraf blijkt dat er over dat handelen geen inlichtingen worden verlangd. Met andere woorden: een individuele raadsvraag of Kamervraag kan dan misschien – voor zover dat überhaupt goed te meten/duiden is – ‘leiden tot niets’, maar alleen al het bestaan van het instrument dient een doel. Het koppelen van een verantwoordingsplicht aan dit vragenrecht over het nuttig omgaan met antwoord, past daar niet bij (laat staan het koppelen van een prijskaartje aan dit recht).

Motieven

Het doel van het stellen van een vraag is in de praktijk ook niet altijd het krijgen van een antwoord (dat al dan niet ergens toe leidt). Castenmiller, Van Dam en Peters geven in hun onderzoek naar informatievoorziening aan de gemeenteraad6 aan dat ‘[m]ondelinge vragen [veelal] worden […] gesteld om publiekelijk aandacht te vragen voor bepaalde problemen of belangen, en het betreffende raadslid of raadsfractie te profileren als behartiger van die belangen. Het antwoord van de portefeuillehouder is om die reden dan ook minder van belang voor de vragensteller. (…) Net als bij mondelinge vragen geldt dat het verkrijgen van informatie niet altijd het primaire doel is van het stellen van schriftelijke vragen. Aandacht vragen voor een kwestie of belang en politieke profilering is veelal belangrijker. (…) De vraag stellen is in veel gevallen dan ook belangrijker dan het antwoord.’7 Ook gelet hierop is de aanname dat de steller van de vraag een antwoord verwacht dat vervolgens ‘tot iets’ zal leiden en waarmee een concrete stap wordt gezet waarvan een terugkoppeling kan worden gegeven, problematisch.

Hoe kan er dan wel worden opgetreden tegen ‘verkwistende’ vragen?

Natuurlijk kan het frustrerend zijn voor de ambtenaar die uren moet besteden aan het formuleren van een goed en concreet antwoord op een vraag, terwijl de steller niet erg geïnteresseerd is/lijkt in het antwoord. En in bredere zin is dit in nog veel belangrijkere mate nadelig voor de maatschappij: die tijd en dat geld hadden bijvoorbeeld ook in het sociaal domein of handhavingstaken kunnen worden gestoken. Wat zou je hiertegen – binnen de huidige publiekrechtelijke kaders – wel kunnen doen, zonder rechten van parlementaire minderheden aan te tasten?

Verkiezingen

Het is goed voorstelbaar dat bij onvrede over de aanwending van het vragenrecht, die onvrede bij de volgende gemeenteraadsverkiezingen naar voren komt. Een notoire steller van ‘verkwistende’ vragen kan hierop bijvoorbeeld worden aangesproken tijdens een gemeenteraadsverkiezingsdebat. Partijen/raadsleden die zich in de ogen van de kiezer niet-passend bedienen van het vragenrecht, kunnen daarop in het stemhokje worden afgerekend. Maar zo lang die persoon als volksvertegenwoordiger in de raad zit, is het primair aan die persoon zelf om te bepalen welke vraag ‘nuttig’ is.

Het is natuurlijk evenwel maar zeer de vraag wat/hoe veel van deze ‘oplossing’ mag worden verwacht. Verkiezingen gaan over veel thema’s en ongetwijfeld is de wijze van omgang met artikel 155 van de Gemeentewet niet het meest prominente.

Pragmatische aanpak – in overleg treden met raadslid

Een andere wijze om met vragen om te gaan waarvan de beantwoording zeer tijdrovend en duur zou zijn en/of waarvan het vermoeden bestaat dat het stellen ervan veel belangrijker is dan het krijgen van een uiterst nauwkeurig en volledig antwoord, is om als bestuurder in overleg te treden met de steller. Op nationaal niveau – dus voor wat betreft artikel 68 Grondwet – (en allicht komt dit op decentraal niveau ook vaak voor) is zo’n pragmatische aanpak niet ongebruikelijk. Bovend’Eert, Munneke, Kummeling en Voermans beschrijven in de Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet8 de volgende gang van zaken in de praktijk:

“Het beleid ten aanzien van het individuele inlichtingenrecht, zoals dat de afgelopen decennia in de wisselwerking tussen regering en Staten-Generaal heeft vorm gekregen, is in die zin bijzonder dat erkend is dat in eerste instantie gevraagde inlichtingen geweigerd kunnen worden, zonder dat een beroep op de verschoningsgrond ‘strijd met het belang van de staat’ wordt gedaan. Gesproken wordt dan wel van de ‘aanvankelijke weigering.’ Daarvoor kunnen diverse, op zichzelf heel plausibele, redenen bestaan. Het verzamelen van de gevraagde inlichtingen kost bijvoorbeeld erg veel tijd en moeite, en het is de vraag of die moeite in verhouding staat tot het belang dat met de vraag is gediend. (…) Opvallend aan dit beleid is dat het meer ruimte geeft aan ministers en staatssecretarissen dan grondwettelijk gezien vereist is om gevraagde inlichtingen te weigeren. Anders gezegd: het aanvankelijk weigeren van deze gevraagde inlichtingen is niet te beschouwen als een invulling of toepassing van de grondwettelijke weigeringsgrond ‘strijd met het belang van de staat’, maar in feite een beroep op de vragensteller om niet of op andere wijze van zijn inlichtingenrecht gebruik te maken. Het is dus afhankelijk van de instemming van de vragensteller of een bewindspersoon met een dergelijke aanvankelijke weigering ‘wegkomt’. Persisteert de vragensteller in zijn vraag, dan staat voor de bewindspersoon in kwestie geen andere keuze open dan hetzij de gevraagde inlichtingen alsnog te geven, dan wel zich expliciet op ‘strijd met het belang van de staat’ te beroepen.”9

Deze gang van zaken is wat ons betreft zeer te prefereren boven ‘het prijskaartje’. Je probeert de steller van de vraag ervan te overtuigen dan het allemaal wel erg tijdrovend en kostbaar zou zijn, in de hoop dat de steller de vraag terugtrekt of aangeeft met een minder nauwkeurige en tijdrovende beantwoording genoegen te nemen. In de casus die de aanleiding voor deze bijdrage vormt, zou dan bijvoorbeeld een globale en enigszins onderbouwde schatting van de kosten van inhuur van derden kunnen worden gegeven, in plaats van voor 18.000 euro dit exact uit te gaan zoeken. Maar zoals het citaat ook duidelijk maakt: de steller van de vraag kan persisteren.

Zelfreflectie

Is zelfreflectie dan de oplossing? In 2003 wees het Presidium van de Tweede Kamer de leden erop dat de fracties zelf afspraken kunnen maken over het verminderen van het aantal schriftelijke vragen.10 En in het rapport Vertrouwen en zelfvertrouwen. Uitkomsten en vervolg Parlementaire zelfreflectie van de Tweede Kamer uit 2009 wordt over spoeddebatten aangegeven dat de Kamer meer relativeringsvermogen mag ontwikkelingen. Er wordt een oproep gedaan aan Kamerleden om het instrument selectiever in te zetten.11

Gemeenteraden waarin niet geringe problemen zijn over aantallen raadsvragen en de kosten die deze meebrengen, kunnen, zoals Verbeet dat voor de Tweede Kamer in het genoemde rapport verwoordde, met een kritische blik voor de spiegel gaan staan.12 Hierbij speelt natuurlijk eveneens het risico dat een parlementaire meerderheid (bijvoorbeeld de coalitie), het vragenrecht van kleine fracties en/of oppositiefracties als uitkomst van een dergelijke zelfreflectie probeert te beperken.

Ook bij deze ‘oplossing’ kan je je echter afvragen in hoeverre dit tot werkelijke verbeteringen zal leiden. Het zal dan nodig zijn om in goed vertrouwen en met de raad als geheel – en met veel oog voor zowel het belang van doelmatige besteding van gemeenschapsgeld als het belang van parlementaire controle en machtsverdeling – het gesprek daarover aan te gaan. En zonder dat kleine partijen en/of oppositiepartijen de pas af wordt gesneden. En minstens zo belangrijk is dat het kritisch in de spiegel kijken niet resulteert in veel goede voornemens met weinig acties. Zoals Bovend’Eert en Broeksteeg aangeven in een artikel over het hiervoor aangehaalde rapport van de Tweede Kamer, heeft het weinig zin om hoofdzakelijk te vertrouwen op ‘een moreel appel inzake een politieke cultuuromslag’, zonder daadkrachtige maatregelen te treffen.13

 

 

Mr. dr. C.B. (Coen) Modderman is senior adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden

Mr. M.R.D. (Maarten) de Wind is adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en voorzitter van PINK! Noord-Holland

 

Afbeelding: pixabay

 

  1. Zie Y. de Koster, ‘Raadsvragen? Eerst 18.000 euro betalen’, Binnenlands Bestuur 2020, https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/raadsvragen-eerst-18-000-euro-betalen.14112980.lynkx.
  2. En zie voor wat betreft de burgemeester artikel 180 van de Gemeentewet.
  3. P. Georgopoulou, ‘Antwoorden raadsvragen leiden zelden tot iets’, Gemeente.nu 2020, https://www.gemeente.nu/blog/antwoorden-raadsvragen-leiden-zelden-tot-iets/.
  4. Vergelijk Tekst & Commentaar bij artikel 155 Gemeentewet (par. 2) van R. Nehmelman en J.L.W. Broeksteeg: ‘Het stellen van mondelinge vragen kan worden vormgegeven door middel van een vragenuur waarover het reglement van orde nadere bepalingen kan bevatten. Een dergelijke uitwerking zal de in de wet toegekende individuele rechten niet mogen beperken.’
  5. Zie bijvoorbeeld, over artikel 68 van de Grondwet, P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 285: ‘Bij de grondwetsherziening van 1983 werd door de regering vooropgesteld dat deze inlichtingenplicht van ministers jegens de Kamers voortvloeit uit de aan het parlementaire stelsel inherente verantwoordingsplicht.’
  6. P. Castenmiller, M. van Dam en K. Peters, namens Stichting DecentraalBestuur.nl, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, te raadplegen via: https://www.decentraalbestuur.nl/images/Rapportage_informatievoorziening_gemeenteraad_def.pdf.
  7. Zie p. 10 en 12.
  8. Zie P. Bovend'Eert, H. Kummeling, S. Munneke, en W. Voermans, ‘Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet’, 2020, https://www.rug.nl/research/portal/files/118590752/Factsheet_Reikwijdte_van_artikel_68_Grondwet.pdf.
  9. Zie p. 3 van de factsheet.
  10. Kamerstukken II 2003/04, 29262, 2, p. 5.
  11. Zie p. 18 van de publieksversie van het rapport: https://www.parlement.com/9291000/d/publieksversie_pz.pdf.
  12. Zie p. 5 van het rapport.
  13. P.P.T. Bovend’Eert en J.L.W. Broeksteeg, ‘Vertrouwen in het parlement? Kanttekeningen bij een parlementaire zelfreflectie’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, afl. 1, p. 50.
Over de auteur(s)
Coen Modderman
Adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden
Maarten de Wind
Adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en voorzitter van PINK! Noord-Holland