1. Inleiding

In de aanloop van Feyenoord tegen AS Roma eerder dit jaar raakten Feyenoordsupporters massaal slaags met de Italiaanse hoofdstedelijke politie. Ook richtten zij ernstige
vernielingen aan. De recent gerenoveerde Fontana della Barcaccia van Bernini bij de Spaanse trappen moest het onder meer ontgelden. ‘Rome is verbijsterd en vernietigd’, zei een geschokte Romeinse burgemeester Ignazio Marino.¹

Feyenoordhooligans hebben een lange staat van dienst. In 2006 vormde de ‘verbouwing’ van de binnenstad van de Franse stad Nancy de aanleiding om dan toch eindelijk een Voetbalwet te introduceren. Die trad in 2010 in werking, maar alles wat er geregeld werd, niet de aanpak van over de schreef gaande hooligans in het buitenland. En zelfs niet de zich binnenlands bij uitwedstrijden misdragende supporters.

De Voetbalwet van 2010 bevat vele andere missers. Die moeten nu worden hersteld in een aan de Eerste Kamer voorliggend wetsvoorstel. De keuzes die de wetgever evenwel maakt, zijn niet altijd voor de hand liggend. Bovendien kan de burgemeester tegen zich in het buitenland misdragende hooligans nog steeds niets ondernemen. De Fontana della Barcaccia is haar leven in de nieuwe opzet nog steeds allesbehalve zeker. Toch kan het wel worden geregeld.

2. Noodzaak van reparatie

Een hersteloperatie van de wet van 2010 blijkt al snel na invoering noodzakelijk. Nog voordat de eerste evaluatieonderzoeken verschijnen, is duidelijk dat de wetgever de problematiek van hooligans ernstig heeft onderschat. Bij de totstandkoming van de wet is meer gedacht aan plaatselijke hangjongeren dan aan rondreizende voetbalhooligans. Maar voetbalclubs spelen nu eenmaal eens in de veertien dagen een uitwedstrijd. En juist bij uitwedstrijden misdragen de zich supporters noemende hooligans zich.²

In verband met hangjongeren stelde de wetgever bijvoorbeeld de eis van het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde. Tegen ‘first offenders’ zou de burgemeester niets kunnen doen. Zelfs als een Twentehooligan de boel in Utrecht afbreekt, dan kan de burgemeester van de Domstad niets tegen hem ondernemen vanwege de eis van recidive.

Als we nu een systeem gaan opzetten waarin burgemeesters hun informatie gaan uitwisselen, bedacht de Minister van Veiligheid en Justitie zich in 2012, dan kan de burgemeester van Utrecht wel wat ondernemen als blijkt dat de Twentehooligan zich ook al in Groningen misdroeg. Maar dan … Een Twentesupporter komt maar een keer per jaar in Utrecht. Een stadionverbod van drie maanden – de maximale termijn in de Voetbalwet – voor de Galgenwaard heeft dan nog steeds geen enkele zin.

In de praktijk is een stadionverbod onder de nu geldende wet daarom alleen maar zinvol voor thuiswedstrijden. Maar de burgemeester van Enschede – om bij ons voorbeeld te blijven – mag alleen maar een stadionverbod opleggen als de desbetreffende hooligan ook in zijn eigen gemeente de openbare orde heeft verstoord.

Op grond van de huidige Voetbalwet kan de burgemeester geen stadionverbod opleggen voor wangedrag in het voetbalstadion. Dat is het gevolg van een evidente vergissing van de Minister van Veiligheid en Justitie tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. De burgemeester zou slechts verstoringen van de openbare orde kunnen aanpakken als die plaatsvonden op openbare plaatsen en niet op voor publiek toegankelijke plaatsen zoals een tram of een trein. En dus ook niet in voetbalstadions. De minister vergat blijkbaar dat de burgemeester belast is met het toezicht op voor het publiek openstaande plaatsen.

De huidige meldingsplicht houdt in het meest eenvoudige geval in dat een supporter met een stadionverbod zich moet melden op een politiebureau wanneer zijn club thuis speelt. Op het politiebureau kan men hem echter maar een paar minuten ophouden – de meldingsplicht is slechts een vrijheidsbeperkende sanctie – met als gevolg dat de hooligan zich daarna vrolijk op weg naar het stadion kan begeven.

3. Aanpassing Voetbalwet

Met de aanpassing van de wet moeten dit soort van onvolkomenheden tot het verleden gaan behoren. Wat houdt de aanscherping dan in?

De eis van herhaaldelijkheid verdwijnt als het gaat om ernstige verstoringen van de openbare orde. Wat dat zijn, laat de wetgever echter in het midden. Blijkbaar kan de burgemeester dat wel bepalen, maar de wetgever niet.

De sanctietermijn van drie maanden trof de voetbalhooligan slechts een keer in de veertien dagen een paar uur bij een thuiswedstrijd. In de aangepaste wet stelde de regering daarom voor om de drie maanden uit te smeren over negentig dagen op te souperen in een jaar. Maar een voetbalclub speelt per seizoen hooguit 45 wedstrijden. De helft van de sanctie zou derhalve verdampen. Door middel van een amendement Oskam c.s. heeft de Tweede Kamer daarom van de termijn twee jaren gemaakt.

Voortbordurend op de vergissing dat de burgemeester geen stadionverbod kan opleggen voor misdragingen in het voetbalstadion, stelt de regering nu voor dat de burgemeester mag aansluiten bij privaatrechtelijke sancties van bijvoorbeeld de KNVB als dit wangedrag bij de burgemeester de ernstige vrees doet ontstaan dat die persoon de openbare orde zal verstoren. Bij eerste lezing kan men zijn ogen nauwelijks geloven, maar het staat er echt.³

Dit voorstel opent weidse perspectieven voor de burgemeester. Om de ruimte in te dammen, stelde de regering aanvankelijk voor om bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen welke (typen van) sancties door welke (typen van) private organisaties wegens welke (typen van) misdragingen kunnen worden gevolgd door een bestuurlijke maatregel.

Dat idee is evenwel bij Nota van Wijziging uit het wetsvoorstel geschrapt. Bij nadere beschouwing heeft een opsomming van privaatrechtelijke sancties in een AMvB geen toegevoegde waarde, aldus de regering, aangezien een burgemeester altijd zelf moet beoordelen of het gesanctioneerde gedrag voldoende grond is voor toepassing van artikel 172a lid 1. Een opsomming, hetzij in de wet, hetzij in een AMvB, zou geen extra waarborg bieden.⁴

Het is een tamelijk principiële stap die de regering hier zet die bovendien het nodige gevaar in zich bergt. Wie zich enigszins heeft verdiept in de manier waarop en het gemak waarmee de KNVB privaatrechtelijke sancties oplegt, zal hier zeker vraagtekens bij plaatsen.⁵ Bovendien blijft de reikwijdte van de bepaling niet beperkt tot de KNVB, de burgemeester kan ook andere door privaatrechtelijke organisaties opgelegde sancties volgen.

Zo kunnen Feyenoord hooligans toch nog geconfronteerd worden met een stadionverbod van de burgemeester. De constructie is echter ronduit vreemd. De Italiaanse justitie geeft aan ons OM door dat vijftien fans in Rome zijn opgepakt en een transactie hebben betaald of door de rechter zijn veroordeeld. Die informatie wordt doorgespeeld aan Feyenoord. Die club legt hiervoor een stadionverbod op, vervolgens mag de burgemeester de sanctie van de club volgen.⁶

Het zou toch veel beter en juister zijn als de wetgever de burgemeester de bevoegdheid toekent om een stadionverbod op te leggen op basis van bewijsmateriaal van de politie voor ordeverstoringen waar dan ook gepleegd. Op hoe dit dan zou moeten, komen we in de volgende paragraaf terug.

De afdwingbaarheid van een stadionverbod wordt helaas niet verbeterd. Dat zou eenvoudig kunnen door een digitale meldingsplicht in te voeren. De verbannen supporter kan met behulp van zijn smartphone op meerdere tijdstippen worden gecontroleerd op afwezigheid in een gebied in en rondom het stadion.⁷ De wetgever maakt het nu mogelijk dat een hooligan zich ook vanaf een bepaalde plaats kan melden in plaats van op een vastgestelde plek. Dat zal de politie misschien wat tijd en geld besparen maar effectief is dit niet, te meer daar de burgemeester in het geval van een overeenkomstig bevel – lees voor uitwedstrijden – geen meldingsplicht kan opleggen.⁸

Om een landelijk stadionverbod van de burgemeester mogelijk te maken, kiest de wetgever voor de constructie van het ‘overeenkomstige bevel’. Op grond van een nieuw lid 3 van artikel 172a kan de burgemeester die een stadionverbod – formeel een gebiedsontzegging – oplegt, de hooligan in diezelfde beschikking tevens namens andere burgemeesters die daarom verzoeken, een overeenkomstig bevel geven voor een gebied in andere gemeenten. Voorwaarde hiervoor is dat de burgemeester die het besluit neemt ‘de ernstige vrees heeft dat die persoon ook in de andere gemeente de openbare orde zal verstoren.’ Het gaat dan dus om ten minste twee – maar in de praktijk vermoedelijk veel meer – bevelen in één beschikking, en niet om één bevel ‘mede namens’ een andere burgemeester.

Het ligt voor de hand dat de burgemeesters van alle gemeenten met een Betaald  Voetbalorganisatie (BVO) op voorhand een dergelijk verzoek bij elkaar zullen indienen, met als effect dat een gemeentelijk stadionverbod landelijke dekking krijgt.

Of het ‘overeenkomstige bevel’ bij de rechter stand houdt, valt te betwijfelen. Gelet op het vrijheidsbeperkende karakter van de maatregel zal de rechter toch steeds nauwkeurig moeten nagaan of het besluit draagkrachtig is gemotiveerd, of er een goede belangenafweging heeft plaatsgevonden en of de maatregel niet disproportioneel is. De kans dat dit niet het geval is bij een stadionverbod waarom reeds op voorhand door een andere burgemeester is verzocht, lijkt levensgroot.

Mocht de constructie echter standhouden, dan is dit een verbetering, zij het een zeer bewerkelijke. De Fontana della Barcaccia in Rome is daarmee nog steeds niet gevrijwaard van ‘bezoekjes’ van vernielzuchtige Nederlandse hooligans. Supporters kunnen nog altijd afreizen naar wedstrijden van Nederlandse voetbalclubs in het buitenland, want buitenlandse burgemeesters kunnen niet een verzoek doen voor een ‘overeenkomstig bevel’.

4. Eenvoudiger, breder en effectiever

Er is een eenvoudigere oplossing denkbaar dan de constructie waarin burgemeesters namens elkaar besluiten moeten gaan nemen. Een systeem dat bovendien breder inzetbaar is, namelijk ook op wedstrijden in het buitenland en waarin bovendien een waterdichte controle kan worden afgedwongen. Hoe dan?

Aan de burgemeester dient de bevoegdheid te worden toegekend om een supporter te verbieden om wedstrijden te bezoeken van de voetbalclub van zijn gemeente waar dan ook gespeeld op grond van vrees voor verdere verstoring van de openbare orde gedurende een vastgestelde maximale termijn. De burgemeester moet tevens de bevoegdheid krijgen om dat bezoekverbod af te dwingen met een meldingsplicht bij elke wedstrijd van die specifieke BVO gedurende die termijn. Op overtreding van de meldingsplicht zou een forse boete moeten staan.

Een dergelijke regeling heeft verschillende voordelen. Zo is de bewijsvoering en de motivering van de maatregel relatief eenvoudig in vergelijking met de constructie van het ‘overeenkomstige bevel’. Een verstoring van de openbare orde, waar dan ook gepleegd geeft de burgemeester de bevoegdheid om aan een supporter een bezoekverbod van wedstrijden van zijn favoriete club op te leggen. De reikwijdte van het bevel is verder veel groter. De meldingsplicht kan immers ook worden opgelegd bij uitwedstrijden in binnen- en buitenland. Zo kan de burgemeester van Rotterdam Feyenoord hooligans tijdens de sanctietermijn beletten af te reizen naar de Romeinse fontein.

De Engelse Football Disorder Act van 2000 is op dit punt nog weer veel rigoureuzer. Een supporter met een stadionverbod moet vijf dagen voordat zijn club buiten de landsgrenzen speelt zijn paspoort inleveren.⁹ Pas na afloop kan hij zijn paspoort ophalen. Bij een internationaal toernooi pas na de laatste wedstrijd van Engeland op dat toernooi. Europeesrechtelijk heeft dit nooit problemen opgeleverd. Het recht van vrij verkeer van personen kan om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid worden beperkt.¹⁰ Bij de door ons voorgestelde maatregel gaat het overigens niet om een uitreisverbod: betrokkene mag het land verlaten, maar moet zich in de rust van een internationale wedstrijd op een politiebureau melden. Dat zou ook een ‘plaats’ in een derde land kunnen zijn.

Een meldingsplicht is juist – en in de huidige modaliteit zelfs alleen maar – effectief bij uitwedstrijden. Gezien de afstanden tussen de gemeenten van BVO’s is een plicht om zich te melden in de rust van een uitwedstrijd op het politiebureau in de eigen gemeente niet meer mogelijk om iets van een uitwedstrijd te zien, niet vooraf, noch achteraf.

Kan de wetgever dit dan regelen? Is deze constructie niet in strijd met de staatsinrichting zoals die aan de grondwetgever voor ogen staat en haar beslag heeft gekregen in de Grondwet? Is het gemeentebestuur niet uitsluitend belast met de zorg voor de eigen huishouding en dus niet ook met de Romeinse? Wij menen dat de Grondwet zich geenszins verzet tegen een bijzondere wettelijke opdracht aan de burgemeester om de problematiek van voetbalgeweld gemeentegrensoverschrijdend aan te pakken.

Dat andere bestuurders zich bezighouden met de handhaving van de openbare orde in een gemeente dan de eigen burgemeester is geen nieuw verschijnsel. Op grond van de huidige Voetbalwet mag de burgemeester om aan de eis van herhaaldelijkheid te kunnen voldoen ook al verstoringen van de openbare orde in andere gemeenten ten grondslag leggen aan maatregelen als een stadionverbod, gebiedsverbod en groepsverbod.¹¹

De formele wetgever holt met een zodanige bevoegdheid de autonomie van burgemeesters inzake de handhaving van de openbare orde in die andere gemeente op geen enkele wijze uit. Er is ook nog steeds voldoende verband met de openbare orde in de thuisclubgemeente. In de helft van de keren gaat het immers om het handhaven van de openbare orde in zijn eigen gemeente. Bij de andere helft betreft het wedstrijden van de voetbalclub waarvoor hij een zekere verantwoordelijkheid draagt.

Als er iets is wat inbreuk maakt op de autonomie van de burgemeester inzake de handhaving van de openbare orde, dan is het wel de toekenning van de bevoegdheid aan de officier van justitie (OvJ) om met passeren van de burgemeester openbare-orde maatregelen te nemen in de Voetbalwet van 2010. Op grond van artikel 509hh Sv kan de OvJ in afwachting van een strafproces een stadionverbod, contactverbod en meldingsplicht opleggen aan een hooligan. Het zijn stuk voor stuk maatregelen die weinig van doen hebben met opsporing, vervolging of bestraffing van strafbare feiten, maar alles met de handhaving van de openbare orde en de voorkoming van strafbare feiten.

Overigens beschikt ook de rechter sinds 2012 op grond van artikel 38v Sr over de mogelijkheid maatregelen op te leggen ter handhaving van de openbare orde. En ook hierin zien we bepaald geen ondermijning van de gemeentelijke autonomie in het algemeen en de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde in het bijzonder.

5. Conclusie

Met een betrekkelijk eenvoudige wetswijziging kan de bestaande Voetbalwet aanmerkelijk beter worden aangescherpt dan nu wordt voorgesteld. Het voorstel waarover de Eerste Kamer zich op dit moment buigt, is niet doelmatig en onvoldoende effectief. Hopelijk realiseert de senaat zich dit, want de praktijk opnieuw blij maken met een dode mus – zoals eerder in 2010 – zal het gezag van de wetgever allesbehalve goed doen.

De aanpassing van de huidige bevoegdheden zoals wij die voorstellen is niet alleen betrekkelijk eenvoudig, zij levert ook instrumenten op die goed werkbaar zijn en efficiënt kunnen worden ingezet zodat de hoon en schande zoals die ons land ten deel viel na de rellen in Rome kunnen worden voorkomen.

Dit artikel is gepubliceerd in NJB 2015/916, afl. 19.

1. Zie www.volkskrant.nl/dossier-eredivisie/het-gaat-vaker-mis-met-feyenoord-in-het-buitenland~a3869795/.
2. J.G. Brouwer & A.E.Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, TvCR 2011, p. 195 e.v.
3. Het gaat om lid 2 van het voorgestelde art. 172a Gemw.
4. De regering meende verder ook dat een dergelijke opsomming nodeloos belemmerend kan werken, als een burgemeester op een bepaald gesanctioneerd gedrag met een burgemeesterlijke maatregel wil reageren, maar dat niet kan omdat die specifieke sanctie niet is opgenomen in de AMvB. Die situatie zou alleen voorkomen kunnen worden door in de AMvB alle denkbare sancties op te nemen – maar dan gaat er evenmin enige regulerende werking uit van de AMvB.
5. Zie hierover A.J. Wierenga & J.G. Brouwer, ‘Bestrijding van voetbalvandalisme via het privaatrecht’, in: Van een andere orde, Over private ordehandhaving, Den Haag 2014.
6. De politie in Rotterdam is op het moment van dit schrijven nog volop bezig met het bekijken van beelden die ze uit de Italiaanse hoofdstad heeft gekregen. Ook heeft de politie gevraagd of mensen die opnames tijdens de rellen in Rome hebben gemaakt, de beelden willen opsturen; www.nu.nl/binnenland/4006000/feyenoord-legt-eerste-stadionverboden-wegens-rellen-rome.html#slide-2.
7. C. Veen & J.G. Brouwer, Van meld- naar aantoonplicht, reeks Politiekunde van het Programma Politie en Wetenschap, 2013, nr. 54, p. 33-57.
8. Art. 172a lid 3 Gemw.
9. Zie hierover: J.G. Brouwer & K. Jacobs, ‘Naar een Engelse Voetbalwet’, NJB 2012/1215, afl. 21, p. 1444.
10. Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, L 229/36.
11. Zie Rb. Amsterdam, 3 april 2012, AB 2012/174 m.nt. J.G. Brouwer/A.E. Schilder.

Bron afbeelding: 19 februari 2015, Feyenoord supporters bij de Barcaccia fontein (anno 1627) in Rome © Gregorio Borgia/Associated Press/HH