Het feit dat politici niet in staat zijn een aansprekende definitie van de EU op te stellen, behoort rechtsgeleerden er uiteraard niet van te weerhouden dat wèl te doen.

De politieke patstelling wordt weerspiegeld in het academische discours over de EU. Er zijn twee stromingen. Volgens de ene leer moet de EU naar het voorbeeld van de USA een federale staat worden, terwijl de andere stelt dat de Europese samenwerking moet leiden tot de vorming van een confederale unie van staten. Beide scholen zijn het er over eens dat er geen andere mogelijkheden zijn. De ondeugdelijkheid van elk der twee stromingen kan echter in een handomdraai worden aangetoond. De EU is geen staat, omdat de Unie gebaseerd is op verdragen en omdat de soevereiniteit bij de lidstaten ligt. De EU is geen unie van staten, aangezien zij eveneens uit burgers bestaat en zowel over een autonome rechtsorde als over een rechtstreeks gekozen parlement en een eigen munt beschikt.
 

Revolutionaire doorbraak

De conclusie dat het derhalve niet mogelijk zou zijn om de EU te definiëren, is echter voorbarig. Als de werkelijkheid niet overeenkomstig de theorie functioneert, dient de theorie aangepast te worden; niet omgekeerd.² Er is anders gezegd een revolutionaire doorbraak in het denken over het stelsel van internationale organisatie nodig om de aard van de EU te bepalen en een passende definitie van de Unie te geven. Deze Copernicaanse omwenteling kan tot stand gebracht worden door middel van een vergelijking van de EU met reguliere organisaties van staten.

Het belangrijkste verschil tussen de Europese Unie en andere internationale organisaties is dat de EU niet alleen door staten wordt gevormd, maar ook uit burgers bestaat. Omdat het statelijke paradigma bij de beoordeling van de EU tot een patstelling heeft geleid, kan het derhalve vervangen worden door het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat. Vanuit deze invalshoek ligt het voor de hand dat, als twee of meer democratische staten besluiten om de uitoefening van soevereiniteit op een aantal terreinen te delen teneinde gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren, het samenwerkingsverband dat zij daardoor oprichten ook democratisch moet zijn. Er is immers geen zinnig doel mee gediend om een organisatie van democratische staten op ondemocratische manier te besturen. De kern van een democratisch bestuursstelsel is dat de mensen hun leven kunnen inrichten overeenkomstig de wetten die zij zelf hebben gemaakt.   
 

Perspectiefwisseling

De wisseling van perspectief die zo teweeg wordt gebracht, maakt de weg vrij voor het opstellen van een nieuwe theorie over de EU. De theorie van democratische integratie benadert de EU vanuit het perspectief van de burger. De vraag luidt niet langer of de EU een staat of een unie van staten moet vormen, maar of en, zo ja, hoe de EU democratisch kan functioneren. Premier Rutte heeft dus gelijk als hij stelt dat de EU niet voorbestemd is tot een federale staat uit te groeien. De minister-president trapt echter meteen in de valkuil van de voormalige Britse premier Cameron, die het streven naar een ‘steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’ afwees als een opstap naar de Europese SuperStaat.³ Cameron bleef daardoor hangen in de misvatting dat het delen van soevereiniteit gelijk staat met het opgeven daarvan. Vanuit de theorie van democratische integratie kan de gewraakte zinsnede echter ook worden begrepen als een verwijzing naar de vorm van een Unie van staten en burgers die de huidige EU karakteriseert. In die visie is gedeelde soevereiniteit juist versterkte soevereiniteit. Om de rede te parafraseren die president Macron in september 2017 aan de Sorbonne heeft gehouden: la souveraineté partagée, c’est la souveraineté renforcée⁴ (www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/).
 

Het verhaal van Europa

De omstandigheid dat de EU zichzelf niet kon omschrijven bracht met zich mee dat de Unie ook geen ‘verhaal’ had. De nieuwe theorie die uitwerking heeft gevonden in de Engelstalige verhandeling The Theory of Democratic Integration heft dit gebrek op.⁵ Overeenkomstig de frase uit de verdragen dat ‘dit verdrag een nieuwe etappe in de totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa vormt’ onderscheidt de theorie van democratische integratie vier fases. De samenwerking begon in 1951 als verbond van staten die nieuwe oorlogen wilden voorkomen. De lidstaten van de Europese Gemeenschappen omschreven hun verbond in 1973 als een organisatie van democratische staten. Het Verdrag van Maastricht uit 1992 construeerde de EU als een Unie van Staten en Volkeren, terwijl het Verdrag van Lissabon uit 2007 de EU haar uiteindelijke vorm van een Unie van staten en burgers geeft. De huidige constructie biedt de EU de mogelijkheid op democratische voet te functioneren en zich te ontwikkelen tot een organisatie van democratische rechtsstaten die zelf ook een constitutionele democratie vormt.

Dit onderscheid in afzonderlijke fases is niet alleen nuttig voor het verkrijgen van een helder inzicht in de ontwikkeling van de EU, maar werpt ook nieuw licht op de discussie over het democratisch tekort van de Unie. In haar digitale en papieren publicaties beroemt de EU zich erop dat zij de grootste organisatie van democratische staten ter wereld vormt. In aanmerking genomen dat Europa een eeuw geleden nog het grootste slagveld ter wereld vormde, is de vooruitgang groot en onmiskenbaar. Deze constatering draagt echter niet bij aan de oplossing van het democratisch tekort van de Unie. Vanuit het Westfaalse denkmodel kan zo’n oplossing ook niet gevonden worden. In het oude paradigma worden namelijk geen normatieve vereisten aan het samenwerkingsverband zelf gesteld. In dat denkmodel is het democratisch tekort zo inherent aan de Unie, dat het niet als een probleem wordt onderkend. Het democratisch tekort van de EU kan met andere woorden niet binnen het Westfaalse denkmodel worden opgelost. Er is dus inderdaad een revolutionaire doorbraak in het klassieke patroon van denken over internationale organisatie voor nodig om de EU te benoemen en het democratisch tekort van de Unie te adresseren.
 

Naar een EU definitie

Het feit dat de theorie van democratische integratie wel in staat is het democratisch deficit te onderkennen, brengt niet met zich mee dat dit daardoor als bij toverslag zou zijn opgelost. De overgang van een organisatie van democratische staten naar een democratische unie van staten en burgers, waar de nieuwe theorie inzicht in verschaft, verloopt namelijk niet zonder horten en stoten. Eén van de problemen waar de EU momenteel mee worstelt, ligt in de samenstelling van het Europees Parlement. Het Verdrag van Lissabon bepaalt in artikel 14, derde lid, dat de leden van het EP rechtstreeks door middel van algemene verkiezingen worden gekozen. In de praktijk worden de verkiezingen echter nog altijd georganiseerd op basis van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement uit 1976.⁶ Volgens deze akte worden de leden van het EP door middel van nationale kieslijsten gekozen en vertegenwoordigen zij de volkeren van de lidstaten van de EU. Deze twee regelingen botsen dus met elkaar. De bepaling van 1976 stamt uit de denkwereld van de organisatie van democratische staten, die de Gemeenschappen vormden, terwijl de relevante bepaling van het Verdrag van Lissabon gebaseerd is op het concept van de EU als een Unie van Staten en Burgers. Het feit dat de Europese wetgever er tien jaren na de inwerkingtreding van het huidige verdrag nog niet in geslaagd is een uitweg uit deze impasse te vinden illustreert hoe noodzakelijk het is een nieuw paradigma voor de EU op te stellen. De theorie van democratische integratie is de eerste politieke theorie die uitgaat van met het duale karakter van de EU als Unie van Staten én Unie van Burgers. De nieuwe theorie maakt bovendien een einde aan de onduidelijkheid over de aard van de Europese Unie door de EU te omschrijven als een Unie van Staten en Burgers die functioneert dankzij de gedeelde uitoefening van soevereiniteit en die ernaar streeft een Europese democratie te worden.

Over de auteur(s)

Jaap Hoeksma

Staatsrechtsfilosoof en auteur van De Democratisering van de Europese Unie (Boom)