Wat doen we met het raadgevend referendum?

‘Leer eerst met referendumwet omgaan voordat je ’m afschaft’, aldus Wim Voermans in de NRC van 9 november. Hij reageert daarmee op het voor­nemen van het nieuwe kabinet om van het raadgevend referendum af te komen. Die reactie klinkt heel redelijk en bedachtzaam. Maar voor een staatsrechtbeoefenaar (en dat is Voermans) toch een beetje te makkelijk, lijkt me. 

Zoals ook zijn openingszet (waarin hij aanknoopt bij het komende referendum over de Wiv) wat ál te makkelijk is: ‘Een tweede referendum in twee jaar tijd. De Wet raad­gevend referendum voorziet kennelijk in een behoefte.’ Op die manier valt evenzeer aan schietpartijen de conclusie te verbinden dat de verspreiding van vuurwapens ­kennelijk in een behoefte voorziet. Relevanter is natuurlijk of het om een legitieme behoefte gaat.

Intrekking van de referendumwet zou volgens ­Voermans ‘kleinzerig en kleingeestig’ zijn – hij heeft zijn woordkeus klaarblijkelijk afgestemd op de intellectuele kunstjes van de voormalige NRC-iconen Thierry Baudet en Afshin Ellian. Hij vindt het ‘eigenlijk wel van de zotte dat het kabinet alleen op eigen indrukken en die van de Kamers – de subjecten van de correctie van een referendum – te rade gaat voor evaluerende indrukken van de Wet raadgevend referendum. Raad eens wat de kalkoen voorstelt voor het kerstmenu?’

Tja, en wie herinnert zich niet wat er gebeurde toen er naar de woorden van de slang werd geluisterd? De gehoorzaamheid van toen bezuurt ons nog steeds! Pas dus maar op!

De referendumwet is ‘nog niet eens ordentelijk geëvalueerd’, aldus Voermans. Maar is er dan geen verbeeldingskracht in het staatsrecht? Toch wél: Henk ­Kummeling (een andere staatsrechtbeoefenaar) wees in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Kiesraad bij de ­aankondiging van het Oekraïne-referendum op de om­standigheid dat de uitslag van een raadgevend refe­rendum door politici moeilijk kan worden genegeerd. Ja, anders zou al gauw geroepen worden dat dat hele circus overbodig was en zouden de beschuldigingen van ‘Haagse arrogantie’ niet van de lucht zijn. Rijst dan niet de vraag of ook zo’n quasi-dwingend referendum – net als een écht dwingend referendum – in strijd is met de grondwet? Zou een constitutionele rechter (als we daarover zouden beschikken) niet dwars door die geveinsde raadgevendheid heenkijken en de wet, gelet op de feitelijke strekking ervan, in strijd met de grondwet achten (waar het tot stand brengen van wetgeving in formele zin volgens de grondwet immers uitsluitend aan regering en parlement is voorbehouden en artikel 67 lid 3 van de grondwet de eis stelt dat Kamerleden ‘zonder last’ stemmen)? Formeel is weliswaar van enige dwang geen sprake, maar welke rechter zal daar genoegen mee nemen als het er materieel wél op neerkomt (of – bij gebrek aan waarborgen – dreigt neer te komen)?

Zou je als belangstellende toeschouwer niet mogen verwachten dat een staatsrechtbeoefenaar zich – ook zonder ‘ordentelijke evaluatie’ van de wetspraktijk – alvast over dat soort prealabele vragen uitspreekt? Die vragen zijn (nu de referendumwet eenmaal tot stand is gekomen) toch niet opeens verdwenen? En los daarvan is er nog die eeuwige vraag over het ‘tellen der neuzen’; in een democratische rechtsstaat is dat toch niet het ultieme doel dat ons voor ogen staat? Voor een krantenstuk is zoiets misschien wat ingewikkeld allemaal, maar voor juristen moet het te vatten zijn. Kortom: laat ons niet in de kou staan, staatsrechtbeoefenaren, vertel! Opheldering is geboden.

 

Deze Opinie is verschenen in NJB 2017/2279, afl. 43. 

Naam auteur: Reiner de Winter
Geschreven op: 7 december 2017

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Daniel vd Engh schreef op :
'zijlen' is natuurlijk 'zeilen'
Daniel vd Engh schreef op :
Erg wetenschappelijk wordt er niet gedacht over de redenen die mensen hebben om bij een referendum te stemmen. Er wordt zomaar vanuit gegaan dat mensen het onderwerp niet begrepen, dat ze het referendum aangrijpen om andere gevoelens te uiten of - meer algemeen - dat '100% van de tot dusver gehouden referenda aantoont dat het instrument niet werkt'. Dat wordt zomaar, zonder enige bronvermelding of verwijzing naar onderzoek, opgeschreven. Hetgeen de vraag oproept waarom er niet serieuzer en intelligenter naar de werking van de referenda wordt gekeken. Tot nu toe is het enkel een kwestie van het uiten van onderbuikgevoelens - ten onrechte 'feitelijke constateringen' genoemd - van het pro- en contra-kamp. En daarmee laad je de verdenking op je dat je enkel tegen referenda bent omdat de uitslag ervan je niet uitkomt.

Intussen blijken juist de mensen die wij hebben gekozen om Den Haag het werk voor ons te doen, dat niet of in mindere mate te doen. Berucht in dat verband is de 'feitelijke constatering' (jazeker!) dat geen of nauwelijks enige van de 150 volksvertegenwoordigers het Verdrag met Oekraine had gelezen voordat men erover stemde.

Als men de populisten de wind uit de zijlen wenst te nemen, dan is de afschaffing van referenda of andere vormen van inspraak niet het juiste middel. Integendeel. Dit bevestigt enkel hun negatieve vermoedens over achterkamerjes, naar elkaar knipogende politici en open schotten tussen de drie machten.
Reinier Bakels schreef op :
Is dit een vraagstuk om te juridiseren? Belangrijker lijkt me de feitelijke constatering dat 100% van de tot dusver gehouden referenda aantoont dat het instrument niet werkt, omdat de problematiek verkeerd begrepen wordt, en lepe populisten daar misbruik van maken. De Europese "grondwet" was eigenlijk een vervanging van het Verdrag van Nice, noodzakelijk geworden omdat een teveel aan veto-mogelijkheden de in 2004 sterk uitgebreide EU zou verlammen. Maar men dacht voor of tegen de EU te stemmen. Wat voor veel mensen ook het idee was bij het Oekraïne-referendum, dat eigenlijk een publiciteitsstunt was van Thierry Baudet. En vermoedelijk speelden ook trollen van Poetin een rol.
Als je het vriendelijk bekijkt waren die referenda vooral een schreeuw om meer uitleg. Maar juist het referendum belemmert een parlementair debat. Als belastingbetaler betaal ik voor een aantal landgenoten, de Parlementariërs, om zich namens mij in een bepaalde problematiek te verdiepen.
Het aanstaande "sleepnet-referendum" lijkt warempel over de werkelijke vraag te gaan, namelijk over het spanningsveld tussen privacy en het werk van inlichtingendiensten. Maar ook hier dreigt de publieke discussie over de "Wiv" een rommelige herhaling van het parlementaire debat te worden, in plaats van een aanvulling, die eigenlijk wel nodig is. De privacy-inbreuk door een "sleepnet" laat zich moeilijk afwegen tegen de vermeende bescherming tegen terroristen, maar er zijn ook praktischer bezwaren, zoals het gevaar dat het gevaar van fouten te groot is, en het bezwaar dat vroeg of laat de scheiding tussen het werk van inlichtingendiensten en strafvorderlijke opsporing wordt doorbroken, en dan gaan we richting Gestapo.
Als de kiezer zich in meerderheid tegen de Wiv uitspreekt, is dat vooral op te vatten als een uitnodiging aan het Parlement om de afwegingen beter uit te leggen. Zoals het Oekraïne-referendum terecht door Rutte c.s. werd uitgelegd als een uitnodiging om ten overvloede te bevestigen dat de zorg niet terecht was dat het land eerstdaags EU-lid zou worden.

Maar de werkelijkheid is dat menig politicus al bij voorbaat heeft aangegeven de uitslag van dat "sleepnet" referendum te negeren. Het is van tweeën één: ofwel de zorg van de kiezer is terecht, en dan is de wet niet goed, of de zorg van de kiezer is onterecht, en kan worden weggenomen door meer debat en betere uitleg.

Wie toch wil juridiseren zou moeten kijken naar het begrip "rechtshandeling", wettelijk gedefinieerd als "Een rechtshandeling vereist een op een rechtsgevolg gerichte wil die zich door een verklaring heeft geopenbaard." (art. 3:33 BW). Wat wilde de kiezer eigenlijk? Geen associatie-verdrag met Oekraïne? Dat is te simpel, en eigenlijk ook te abstract. De kiezer wilde een signaal geven.

Het referendum blijkt niet zozeer een middel om parlementaire beslissingen te corrigeren, maar om ongenoegen met het "Haagse" besluitvormingsproces kenbaar te maken.

Intussen maakt alle gedoe pijnlijk duidelijk dat wij in Nederland pijnlijk duidelijk constitutionele toetsing door de rechter missen. In een land als Duitsland kan de vraag of de bevoegdheden van inlichtingendiensten niet te zeer indruisen tegen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (a.k.a. privacy) aan het Bundesverfassungsgericht worden voorgelegd. Hetzelfde geldt overigens voor de vraag of het Parlement de uitslag van een raadgevend referendum mag negeren. Ja, het is raadgevend, maar afwijzing geeft toch een niet mis te verstaan signaal.

Het is eigenlijk vooral een motie van wantrouwen tegen het functioneren van het Parlement, waarbij het ook kan zijn dat de kiezer daar een verkeerd beeld van krijgt door een eenzijdige aandacht van de media voor geschillen en andere incidenten. Het Parlement lijkt soms wel last te hebben van zelfvernietigingsdrang door zich alleen maar bezig te houden met vliegen af te vangen in plaats van de essentie van de materie ter bediscussiëren.

Het voordeel van een juridische discussie is dat die (eerder) zorgvuldig alle feiten en omstandigheden in ogenschouw zal gegeven, maar de poging de problematiek te benaderen met een beroep op onze (stokoude) Grondwet is me al te juridisch. Regeltje mogen niet in de weg staan aan een inhoudelijk debat.
Filip Spaak schreef op :
Indien het er 'materieel wel op neerkomt' dat een referendum een last is volgens artikel 67, lid 3 GW, dan zijn er natuurlijk een hele boel andere zaken die meer schade veroorzaken, denk aan de constitutionele niet-bestaande partijen en hun dwang, een regeerakkoord of woordvoerderschappen. Het is voor zowel partijen als individuele leden eenvoudiger om aan de druk van een referendumuitslag te ontsnappen, dan aan die andere aangelegenheden. Het zijn niet de staatsrechtgeleerden, noch de initiatiefnemers die te gemakkelijk omgaan met het instrument, maar de politici van diverse huize die danwel te gemakkelijk hun oor te luister hangen (Oekraïne) of zich al bij voorbaat doof houden (Sleepwet/afschaffing referendum) en daardoor elke ontplooiing van dit instrument tegenhouden.
De wet zelf kent natuurlijk grote en bekende fouten, met name het eenvoudige opkomstquotum en in de huidige internettijdperk ook de lage drempelwaarden. Ook aanvullende besluiten zijn niet altijd evengoed doordacht geweest en onvoldoende getoetst op veel eventualiteiten (bijv. subsidieverlening) , maar dat zou toch reparabel moeten zijn en raakt niet direct aan de staatsrechtelijke orde van ons land. Het echte staatsrechtelijke probleem is de onvoldoende afbakening bij welke onderwerpen dit stompe instrument, met zijn simplismen over een Sleepwet en een EU-lidmaatschap, ingezet mag worden. Nu is slechts bepaald dat het niet kan gaan over de begroting en het staatshoofd. Die categorieën moeten verbreed en beter afgebakend worden, bijv. over int. akkoorden, en bovendien moet het referenduminstrument ingezet kunnen worden op specifieke vragen over een wet en niet over een wet in zijn geheel. Voorts zou er, bijv. na een advies van de RvS, een moratorium op een bepaald gedeelte van een generieke wet kunnen worden aangenomen welke niet referendabel zijn, bijv. over zaken die voortvloeien uit int. verplichtingen, codificaties, grote budgettaire gevolgen of onomkeerbare besluiten. Er treedt dan tevens een leereffect op welke zaken thuishoren bij de representatieve democratie en welke onderwerp kunnen zijn van een breedgevoerde maatschappelijke discussie.
Ik ben en blijf geen fan van het referendum, maar staatsrechtelijk zou het vooral aangescherpt moeten worden. Het is echter niet het staatsrechtelijke gedeelte dat bij een evaluatie door de mand valt, maar de zeer zwakke politieke (en communicatieve) invulling die eraan gegeven is bij voorgaande experimenten.
U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.