‘DUI’ tegen de Spaanse grondwet?

In een democratische rechtsstaat zijn politieke gedachten altijd vrij. Politieke uitspraken zijn vrij, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Politieke daden zijn echter nooit vrij, maar altijd gebonden aan het recht, welke gedachte zij ook dienen en welke wens zij ook beogen te vervullen. Democratisch gekozen ­leiders die zich boven de constitutionele orde stellen waaraan zij hun gezag ontlenen met als doel de staat zijn macht te ontnemen, plegen een staatsgreep. Het argument dat zij een ‘democratisch mandaat’ uitvoeren, dat voor iedereen kenbaar in hun verkiezingsprogramma stond toen zij gekozen werden, maakt dat niet anders.

1. Hoog spel in Catalonië

Madrid, zaterdagmiddag 21 oktober 2017

In zijn Moncloa-paleis verschijnt voor de verzamelde pers Mariano Rajoy, president van de Spaanse regering. Hij heeft een bijzondere mededeling te doen. Met tegenzin maar vastberaden, zo geeft de premier te kennen, heeft de ministerraad die ochtend besloten artikel 155 van de Spaanse grondwet toe te passen om de constitutionele orde te herstellen in de autonome gemeenschap Catalonië.

Het artikel 155-besluit is uitvoerig gemotiveerd en verleent een batterij aan bevoegdheden aan de regering om de Catalaanse president en andere bestuurders te vervangen gedurende zes maanden. Rajoy benadrukt in zijn toespraak: ‘de autonomie noch het zelfbestuur van Catalonië wordt geschorst; de personen die dat zelfbestuur buiten de Wet, de Grondwet en het Statuut hebben gesteld worden ontslagen. Er wordt geen einde gemaakt aan het zelfbestuur; het wordt teruggegeven aan de wet en aan de samenleving van alle Catalanen, niet alleen van de separatisten.’ Het besluit wordt diezelfde middag nog ingediend bij de Senaat voor de voorgeschreven goedkeuring.

De aanleiding voor dit onalledaagse besluit is de weigering van de president van de autonome gemeenschap Catalonië, Carles Puigdemont, duidelijkheid te verschaffen of er in Catalonië sprake is van een ‘DUI’. ‘La DUI’ – het is de in Spanje al maanden omineus gonzende afkorting voor ‘declaración unilateral de independencia’, de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring die Catalaanse nationalisten eisen omdat ‘Madrid’ een ‘dialoog’ weigert om afspraken te maken over Cataloniës afscheiding.

Deze zaterdag 21 oktober 2017 is een keerpunt in de constitutionele geschiedenis van Spanje. Niet eerder heeft de Spaanse regering sinds de invoering van de huidige grondwet in 1978 aan deze constitutionele noodrem getrokken. Spanje huiverde voor het onbekende en Europa keek gespannen mee.

 

Barcelona, vrijdagavond 27 oktober 2017

De dagen na Rajoys aankondiging voerde Puigdemont koortsachtig overleg met zijn regering en politieke achterban. Zij zagen onder ogen dat er Europees en internationaal geen enkele serieuze steun was voor hun zaak. Maar terugkomen op de beloofde DUI werd door de harde kern van de achterban niet geaccepteerd. Intussen tikte de klok. De Senaat in Madrid bepaalde de plenaire behandeling van het goedkeuringsverzoek van de regering op vrijdag 27 oktober. Puigdemont werd uitgenodigd om gehoord te worden. Vanuit de landelijke en Catalaanse oppositie werd erop aangedrongen dat de Catalaanse president, nu hij dat nog kon, regionale verkiezingen zou uitschrijven. Zijn coalitiepartners roken dat ‘verraad’ op de loer lag en eisten publiekelijk de DUI. Het openbaar ministerie had een aanklacht wegens rebellie klaarliggen. Op 26 oktober tuimelden de berichten over elkaar: ‘Puigdemont gaat naar de Senaat!’ ‘Nee, hij gaat toch de onafhankelijkheid uitroepen!’ ‘Niet waar, hij gaat nieuwe verkiezingen uitschrijven!’ Af en aan werd zijn televisieoptreden aangekondigd en weer uitgesteld. Uiteindelijk verscheen Puigdemont en sprak dat het aan het Catalaanse parlement was te beslissen wel of niet de DUI definitief uit te roepen.

Op vrijdag 27 oktober kon heel Spanje op televisie simultaan de artikel 155-debatten in de Senaat en de DUI-zitting in het Catalaanse parlement volgen. In Barcelona werd in allerijl een voorstel ingediend om de Catalaanse republiek uit te roepen. Het werd meteen aan spoeddebat en stemming onderworpen. Talrijke protesten vanuit de oppositie tegen de schending van de procedurele regels werden door voorzitter Carme Forcadell onder verwijzing naar de wil van de meerderheid afgewezen. Vóór de stemming begon, liepen 53 parlementariërs weg. De stemming zelf ging in het geheim, door middel van briefjes, om strafrechtelijke vervolging van de voorstemmers te bemoeilijken. Van de 135 parlementsleden stemden 70 voor, tien tegen en twee blanco. De DUI was een feit, de Catalaanse republiek werd uitgeroepen. Nationalistische parlementsleden feliciteerden elkaar, vielen elkaar in de armen en het Catalaanse volkslied dat de hooghartige vijanden der Catalanen opdraagt te beven voor hun vlag en sikkels, werd aangeheven. Buiten op straat in Barcelona verwelkomde een juichende menigte van enige duizenden de nieuwe republiek.

Nog geen uur later zag televisiekijkend Spanje hoe de Senaat in Madrid de gevraagde goedkeuring verleende om in te grijpen in het zelfbestuur van Catalonië. Van de 266 senatoren waren er 262 aanwezig, van wie 214 voor stemden, 47 tegen en één zich van stemming onthield.

Diezelfde avond nog maakte Rajoy het verwachte ontslag van de Catalaanse regering bekend. Maar wie een maandenlange periode van ‘direct rule’ vanuit Madrid had voorspeld, kwam bedrogen uit. Rajoy ontbond ook meteen het Catalaanse parlement en schreef daarvoor nieuwe verkiezingen uit op de kortst mogelijke termijn, donderdag 21 december 2017.

Het bleef rustig op straat in Barcelona en de rest van Catalonië.

 

Barcelona-Brussel-Madrid, november 2017

De feitelijke machtsovername die volgde, ging zonder slag of stoot. De eveneens ontslagen Catalaanse politiecommandanten droegen in hun open afscheidsbrieven hun korps op de nieuwe gezagsdragers te gehoorzamen. Puigdemont gaf zaterdag 28 oktober nog één keer op de Catalaanse publieke televisie een toespraak waarin hij sprak van moeilijke tijden en vreedzaam verzet. De oplettende kijker ontging niet dat hij tijdens de opname op straat stond. Zondag wist niemand zeker waar hij was. Maandag dook hij met vier van zijn voormalige regioministers in België op. De thuisblijvers onder de regioministers haalden de ochtend van diezelfde maandag 30 oktober onder begeleiding van de Catalaanse politie hun persoonlijke bezittingen op in hun respectieve voormalige ministeries om niet weer te keren.

De donderdag daarop, 2 november, waren alle ontslagen regioministers opgeroepen voor een gerechtelijk verhoor in Madrid. De aanklachten luidden rebellie, opruiing en verduistering van publieke gelden. Puigdemont en de andere vier België-gangers lieten vanuit Brussel weten niet te zullen verschijnen.

Op 2 november heeft rechter Carmen Lamela van het Nationale Gerechtshof (Audiencia Nacional) alle wel verschenen oud-ministers gehoord. Zij beantwoordden alleen de vragen van de eigen advocaten. In haar beschikking overwoog de rechter dat er onder meer vluchtgevaar en gevaar voor voortzetting van illegale activiteiten was en beval daarom hun voorlopige hechtenis. Tevens vaardigde zij een Europees aanhoudingsbevel uit tegen Puigdemont en de vier anderen in België.

Rechter Pablo Llarena van het Spaanse Hooggerechtshof (Tribunal Supremo), dat bevoegd is met betrekking tot de aanklachten tegen de parlementsleden, heeft op 9 november parlementsvoorzitter Carme Forcadell en andere leden van het presidium gehoord. Tijdens hun verhoor verklaarden de verdachten dat zij afstand deden van enig optreden buiten het constitutionele kader. Deze rechter overwoog in zijn beschikking dat hij geen vluchtgevaar zag, en ook geen risico van recidive aangezien het parlement ontbonden was. Hij stond daarom hun vrijheid op borgtocht toe.

Vervolgens heeft het Hooggerechtshof de zaak bij het Nationale Gerechtshof naar zich getrokken om de instructie en beoordeling van alle strafklachten tegen alle betrokkenen rond het ‘proces naar onafhankelijkheid’ in één zaak te verenigen. De ex-ministers en twee onafhankelijkheidsactivisten die in hechtenis zaten, hebben daarop het Hooggerechtshof verzocht ook hen op borgtocht vrij te laten op dezelfde gronden als de leden van het presidium van het Catalaanse parlement. Rechter Llarena heeft bij beschikking van 4 december 2017 aan dat verzoek gevolg gegeven, behalve ten aanzien van de ex-vicepremier Orial Junqueras, de voormalige minister van binnenlandse zaken Joaquim Forn en de twee activisten. Deze vier zijn door de rechter in hechtenis gehouden vanwege gevaar voor herhaling van misdrijven, gelet op hun actieve rol in het (laten) mobiliseren van menigtes om overheidsoptreden te frustreren als deel van een vooropgezet plan om door geweldsescalatie en intimidatie op straat de centrale overheid onder druk te zetten en onafhankelijkheid af te dwingen. In de beschikking wordt verwezen naar het document #EnfoCATs van 2015, een uitgewerkt draaiboek voor het steeds verder laten oplopen van conflicten met de centrale overheid, zowel institutioneel als op straat.

In Brussel heeft de rechter het overleveringsverzoek van de Spaanse rechter op grond van het Europese aanhoudingsbevel van het Nationale Gerechtshof in behandeling genomen. Puigdemont en de voormalige ministers voerden onder meer het verweer dat dubbele strafbaarstelling ontbreekt voor de aanklacht van rebellie. Volgens artikel 4 lid 1 van het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 waarop het Europese aanhoudingsbevel was gebaseerd, kon de rechter in België in dat geval facultatief beslissen niet of tot beperkte overlevering over te gaan. Zover is het niet gekomen. Tot veler verrassing heeft rechter Llarena bij beschikkingen van 5 december 2017 beslist het Europese en de internationale aanhoudingsbevelen in te trekken voordat de Belgische rechter tot een uitspraak kwam. In de beschikking van het Europese aanhoudingsbevel overweegt de Spaanse rechter dat de verdachten hun voornemen lijken te hebben getoond om toch terug te keren naar Spanje teneinde de ambten waarvoor zij zich voor de verkiezingen van 21 december 2017 verkiesbaar hebben gesteld aan te nemen. Belangrijker lijkt de tweede overweging. Als de Belgische rechter beperkingen aan de overlevering zou verbinden, dan zou daarmee de eenheid van de berechting van alle verdachten worden gebroken. Het is niet wenselijk, aldus de rechter, dat de verdachten die gekozen hebben niet te vluchten volgens ‘slechter recht’ worden berecht dan degenen die voortvluchtig zijn.

Intussen hebben alle politieke partijen in Catalonië, inclusief alle separatistische, verklaard dat zij aan de verkiezingen van 21 december zullen deelnemen. Puigdemont in België, Forcadell op borgtocht, Junqueras in hechtenis en het grootste deel van de aangeklaagde voormalige regioministers staan kandidaat. De campagne is in volle gang.

 

2. Terugblik op het voorspel

Aanvang van ‘het proces’

De ontwikkelingen rond Catalonië hebben inmiddels veel opzien gebaard buiten Spanje. Binnen Spanje borrelt ‘de Catalaanse kwestie’ al veel langer. Historisch bestaat er sinds de jaren 1920 een nu eens aanzwellende dan weer slinkende roep om onafhankelijkheid in een belangrijk segment van de Catalaanse samenleving. De laatste jaren is dat thema het publieke leven in Catalonië vrijwel volledig gaan beheersen.

Velen in Spanje zoeken de oorzaak in de jonge Catalaanse generaties die sinds de jaren 1980 in een onderwijssysteem van het Catalaanse zelfbestuur zouden zijn ondergedompeld dat hen van de rest van Spanje heeft vervreemd. Anderen zoeken de oorzaak meer in de economische crisis die Spanje na 2008 hard heeft getroffen en de protestbewegingen tegen de gevestigde orde zou hebben doen groeien. Weer anderen wijten de groei van de beweging aan het door veel Catalanen gevoelde gebrek aan empathie voor de eigenheid van Catalonië in de rest van Spanje, in het bijzonder bij de regerende partij van Rajoy. Wel beschouwd sluiten deze uit diverse hoeken geponeerde oorzaken elkaar niet uit.

Vast staat dat de directe aanleiding voor het zelfbenoemde ‘proces naar onafhankelijkheid’ (kortweg: ‘het proces’) ligt in de verkiezingsuitslag van 2015, toen een separatistische meerderheid in het Catalaanse parlement ontstond. Die hielp een regioregering in het zadel met als enig programmapunt het bewerkstelligen van de onafhankelijkheid van Catalonië binnen achttien maanden. Die regioregering eiste vervolgens van de Spaanse regering ‘dialoog’ over de erkenning van een recht op zelfbeschikking voor Catalonië. Als Spanje dat niet erkende en niet tot onderhandeling bereid was, zou Catalonië eenzijdig de onafhankelijkheid uitroepen.

 

Het standpunt van de Spaanse regering

De centrale regering gaf geen sjoege. Zij meent dat noch de Catalaanse autonome gemeenschap noch de Spaanse regering krachtens de grondwet enige bevoegdheid toekomt om de eenheid van Spanje te verbreken. Dit volgt uit de onlosmakelijke eenheid van de Spaanse natie die is vastgelegd in artikel 2 van de grondwet. Dat artikel kan gewijzigd worden, maar niet door de regering en niet door de autonome gemeenschap Catalonië en dus ook niet door afspraken tussen die twee. Het kan alleen gewijzigd worden door de Spaanse grondwetgever via de verzwaarde procedure van artikel 168 van de grondwet. Die grondwetgever bestaat uit het Spaanse parlement en uiteindelijk het Spaanse volk, dat een door het parlement in twee lezingen met twee derde meerderheid aangenomen wijziging van artikel 2 bij referendum moet goedkeuren. Hieruit volgt dat de regering, die over de naleving van de grondwet waakt, niet kan toestaan dat iemand anders dan de grondwetgever beslissingen neemt die de eenheid van Spanje aangaan, aldus de regering. Dat de voorstanders van onafhankelijkheid een meerderheid in het regioparlement hebben gehaald, maakt dat niet anders. Ook dat parlement blijft een parlement van een autonome gemeenschap met naar zijn aard grondwettelijk beperkte bevoegdheden.

De regering heeft voorts op de mogelijkheid gewezen dat het Catalaanse parlement op grond van artikel 87 lid 2 van de grondwet de regering verzoekt een voorstel tot grondwetswijziging over te nemen of zo’n voorstel door te geleiden naar het Spaanse parlement. De huidige regering is echter tegen afscheiding van Catalonië en zal dus zo’n voorstel niet zelf overnemen, ook niet onder dreiging van een eenzijdige onafhankelijkheids­verklaring, aldus nog altijd het regeringsstandpunt. Een DUI is juridisch ongeldig en politiek een vorm van chantage die de regering niet accepteert. Wel zal de regering gevolg geven aan een verzoek tot doorgeleiding van een voorstel tot grondwetswijziging aan het Spaanse parlement, als het Catalaanse parlement zo’n verzoek zou doen.

 

De reactie van de Catalaanse regering en het Catalaanse parlement

De Catalaanse regering weigerde een stap terug te doen. Een voorstel tot grondwetswijziging van het Baskische parlement om Baskenland een recht op zelfbeschikking te verlenen was in 2005 door het nationale parlement met een overgrote meerderheid weggestemd en er was geen reden voor de Catalaanse separatisten te geloven dat hun voorstel een ander lot beschoren zou zijn. Zij beriepen zich daarom uitsluitend op het mandaat van hun kiezers. Een meerderheid van het Catalaanse parlement was in 2015 gekozen op programma’s die zich voor onafhankelijkheid uitspreken. Het is fundamenteel antidemocratisch als de Spaanse regering niet meewerkt aan de verwezenlijking daarvan, aldus de Catalaanse nationalisten. De grondwet mag niet zo uitgelegd worden dat het Catalaanse volk zijn recht op zelfbeschikking niet kan uitoefenen.

Ook de omstandigheid dat de separatistische meerderheid van 72 van de 135 zetels in het Catalaanse parlement met 47,74% kon worden verkregen als gevolg van het districtenstelsel, terwijl de niet-separatisten 48,11% van de uitgebrachte stemmen vertegenwoordigden, bracht de nationalisten niet van hun plan af. Wel deinsden zij er voor terug om binnen de beloofde achttien maanden eenzijdig de onafhankelijkheid uit te roepen alleen op basis van die verkiezingsuitslag. Een referendum werd aangekondigd voor 1 oktober 2017.

 

Het referendum van 1 oktober 2017

Een Catalaanse referendumwet van 2014 was al eens vernietigd door het Constitutionele Hof. De toenmalige Catalaanse president Artur Mas en twee van zijn ministers zijn daarna vervolgd en veroordeeld wegens ongehoorzaamheid aan die uitspraak. Niettemin heeft ook het nieuwe parlement een reeks aan wetten en verklaringen aangenomen waarin de soevereiniteit van het Catalaanse volk werd verkondigd of impliciet aangenomen. Voor zover zij geen uitgesproken politieke wensen maar handelingen met beoogde rechtsgevolgen waren, heeft het Constitutionele Hof ook die handelingen steeds vernietigd. Nergens bleek uit dat regering en parlement van Catalonië de uitspraken naleefden. Het ‘proces’ ging door.

Op 6 september 2017 werd in het Catalaanse parlement een initiatiefvoorstel voor referendumwet ingediend en diezelfde dag nog aangenomen. Volgens deze wet moest de onafhankelijkheid van rechtswege worden uitgesproken als op 1 oktober 2017 een meerderheid van de stemmers, ongeacht de opkomst, ‘ja’ antwoordde op de vraag: ‘Wilt u dat Catalonië een onafhankelijke staat in de vorm van een republiek wordt?’ Protesten van de oppositie tegen de ongrondwettige inhoud en schending van de parlementaire procedures beletten de behandeling niet. Het grootste deel van de oppositie liep vóór de stemming weg. De wet werd aangenomen en terstond, zonder de voorgeschreven afkondiging door de Catalaanse president in naam van de koning, in het Catalaanse officiële blad gepubliceerd. Op 7 september werd de referendumwet geschorst doordat de regering er constitutioneel beroep tegen aantekende bij het Constitutionele Hof.

Die schorsing was geen beletsel voor het parlement diezelfde 7 september ook een constitutionele overgangswet voor de nieuwe republiek aan te nemen. Deze zou van rechtswege in de plaats van de Spaanse constitutionele orde treden als het ‘ja’ op het referendum een meerderheid zou halen. De wet werd algemeen bekend als de ‘ontkoppelingswet’ (ley de desconexión). Zij werd na middernacht, dus technisch op 8 september, aangenomen. Weer werd de hand gelicht met de parlementaire procedures, weer waren de meeste oppositieleden vóór de stemming weggelopen. Ook de ontkoppelingswet werd onmiddellijk geschorst. Ook dat mocht niet baten. De Catalaanse regering zei dat zij zou doorgaan op de ingeslagen weg. Intussen dienden het openbaar ministerie, individuele burgers en maatschappelijke organisaties strafklachten in en startten rechtbanken in Catalonië en Madrid gerechtelijke onderzoeken.

In de weken voorafgaand aan 1 oktober werd op rechterlijk bevel door de gerechtelijke politie bewijs verzameld dat met overheidsgeld structuren voor een nieuwe staat werden opgezet en het ongrondwettig verklaarde referendum werd georganiseerd. Op 20 september 2017 liep dat uit de hand. Een grote menigte betogers had zich voor een ministerie verzameld waar doorzoekingen plaatshadden, vernielde de politiewagens, bedreigde de gerechtelijke functionarissen en verhinderde tot diep in de nacht dat zij het pand konden verlaten. Wat er precies is gebeurd en vooral ook de rol van de Catalaanse politie die voor de veiligheid van de functionarissen had moeten zorgen, is nog voorwerp van onderzoek. In het kader van het onderzoek heeft later, op 16 oktober, de rechter de voorlopige hechtenis gelast van twee direct bij de opstoot betrokken leiders van Catalaanse onafhankelijkheids­bewegingen, Jordi Sánchez en Jordi Cuixart, op beschuldiging van opruiing. Catalaanse nationalisten organiseerden daarop protesten en fakkeloptochten voor de vrijlating van deze ‘politieke gevangenen’.

Terug naar de dagen vóór 1 oktober. Het hoogste gerechtshof in Catalonië oordeelde ook dat publieke gebouwen en middelen niet mochten worden gebruikt voor het referendum. In reactie daarop riepen de Catalaanse regering en onafhankelijkheidsbewegingen burgers op de beoogde stemlokalen te bezetten met grote mensenmassa’s. De Catalaanse politie kreeg daarop de gerechtelijke last alle scholen en andere aangewezen openbare gebouwen die als stemlokalen waren aangewezen af te zetten. Op de dag van het referendum bleken er nauwelijks gebouwen te zijn versperd door de Catalaanse politie, die zich hoofdzakelijk had beperkt tot het opmaken van processen-verbaal. Op veel plaatsen waren de gebouwen door menigtes bezet en gebarricadeerd, toen de nationale politie in de ochtend op verschillende plekken werd ingezet om de openbare gebouwen alsnog te ontruimen en referendummateriaal in beslag te nemen. Beelden van de oproerpolitie die zich met geweld een weg baande en mensen uit verscheidene publieke gebouwen verwijderde, zijn toen de wereld rond gegaan. Dat was het moment waarop het brede publiek in het buitenland zijn blik is gaan richten op Catalonië.

Van een regelmatig verlopen stemming met behoorlijke waarborgen was geen sprake. Niettemin verkondigde de Catalaanse regering een uitslag: 2,3 miljoen stembiljetten geteld, 43% van de kiesgerechtigden, waarvan 90% vóór onafhankelijkheid, 8% tegen en 2% blanco. Geen land erkende het referendum, laat staan deze uitslag. Bij besluit van 4 oktober berichtte de Spaanse centrale kiesraad, welke bij uitsluiting bevoegd is resultaten van verkiezingen en referenda in Spanje bekend te maken, dat er geen rechtsgeldig referendum had plaatsgehad in Catalonië en dat de zogeheten uitslag geen enkele waarde had.

Koning Felipe VI, anders zeer omzichtig in de omgang met alle regionale verschillen en gevoeligheden, veroordeelde ondubbelzinnig de regionale autoriteiten in Catalonië in zijn televisietoespraak van 3 oktober: ‘Met hun beslissingen hebben zij stelselmatig de wettig en legitiem aangenomen normen geschonden, blijk gevend van een ontoelaatbare ontrouw aan de staatsmachten.’ Aan Catalanen en overige Spanjaarden die zich zeer bezorgd voelden over het optreden van de Catalaanse autoriteiten, verzekerde de monarch ‘de absolute garantie van onze rechtsstaat in de verdediging van hun vrijheid en van hun rechten’. De toespraak creëerde een breed gedragen, en voor velen nieuw gevoel van eenheid tussen de regeringspartij en het grootste deel van de oppositie. Zo verwierf de regering de door haar politiek gezochte steun van drie van de vier grote landelijke partijen voor de artikel 155-procedure.

Op 10 oktober verklaarde president Puigdemont plechtig in het Catalaanse parlement dat het Catalaanse volk gesproken had en volgens de referendumwet het mandaat had gegeven voor een eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring. Tegelijk vroeg hij het parlement ‘de gevolgen van de onafhankelijkheidsverklaring op te schorten’ om een ‘dialoog’ met de Spaanse regering een kans te geven.

De volgende dag stelde de regering in Madrid president Puigdemont in gebreke krachtens artikel 155 van de grondwet. Toen de Catalaanse president, vertegenwoordiger van de Spaanse staat in Catalonië, niet eenduidig te kennen gaf de constitutionele orde in Catalonië te zullen herstellen, riep premier Rajoy zijn ministerraad bijeen op zaterdagochtend 21 oktober 2017.

 

3. Onenigheid over de spelregels

Kritische geluiden

In veel buitenlandse media werd een kritische blik op Spanje gericht naar aanleiding van het optreden van de Spaanse oproerpolitie op 1 oktober, de dag van het ongrondwettig verklaarde referendum. In welk land kan het nou verboden zijn te stemmen? Stemmen is toch een democratisch recht en kan toch nooit een misdaad zijn? Hoe kan een rechter dat nou verboden hebben? Maar zelfs als het referendum illegaal is, wat kan het de Spaanse regering nou schelen als de Catalaanse deelregering een referendum wil organiseren als het toch niet rechtsgeldig is? En, bovendien, als een meerderheid van de Catalanen zich in het referendum, illegaal of niet, voor afscheiding uitspreekt, dan zal de centrale regering van Spanje daar toch voor open moeten staan en in gesprek moeten gaan om het voor de Catalanen mogelijk te maken om zich af te scheiden? Want een rechterlijk verbod gebaseerd op een juridische uitleg van de grondwet, kan toch nooit een afdoende antwoord zijn op een door een meerderheid gevoelde politieke wens van onafhankelijkheid? Dat is toch ondemocratisch? De Catalanen bepalen toch zeker zelf wat hun toekomst is, en niet een rechter of regering in Madrid? En verwijzen naar de grondwet kan hier toch geen argument zijn, want geen minderheidsvolk mag toch zeker worden opgesloten in een grondwet die alleen door medewerking van een onwillig meerderheidsvolk kan worden gewijzigd?

Het zijn legitieme vragen die in lijn liggen met de argumentatie van de Catalaanse nationalisten. Die argumentatie wordt overigens algemeen gedeeld door de meeste nationalisten in andere delen van Spanje en in veel andere Europese en niet-Europese landen. Dat maakt dat discussie over die argumentatie ook voor Europa en daarbuiten van belang is.

 

Zelfbeschikkingsrecht en democratiebeginsel

In de kern ligt aan deze argumentatie de gedachte ten grondslag dat de staat die de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht van volken die deel ervan uitmaken niet mogelijk maakt, aan een fundamenteel democratisch gebrek lijdt, ook al is die staat overigens constitutioneel als een democratische rechtsstaat georganiseerd. Dat fundamentele democratische gebrek kan rechtvaardigen dat een volk eenzijdig zijn onafhankelijkheid verklaart, als de staat stelselmatig iedere medewerking ontzegt aan het optuigen van een procedure waarbij dat zelfbeschikkingsrecht kan worden uitgeoefend.

Dat is het fundamentele verwijt van de Catalaanse separatisten aan de Spaanse staat. Het niet bestaan en het niet mogelijk maken van zo’n procedure om het zelfbeschikkingsrecht uit te oefenen, diende voor hen als rechtvaardigingsgrond om buiten het constitutionele stelsel om en in strijd met rechterlijke uitspraken de referendum- en ontkoppelingswetten aan te nemen, het referendum te organiseren en de eenzijdige onafhankelijkheid uit te roepen. De argumentatie steunt op twee grondslagen: (i) een recht op zelfbeschikking van ieder ‘volk’, en (ii) een beroep op het democratiebeginsel. Daarbij wordt het zelfbeschikkingsrecht gezien als een noodzakelijk voortvloeisel uit het vereiste van democratie.

Het is een variant op de in populariteit af en aan groeiende misvatting dat rechtsregels in democratische rechtsstaten ware democratie in de weg kunnen staan en daarom onder omstandigheden ongehoorzaamheid rechtvaardigen. De Catalaanse gebeurtenissen spreken kennelijk bij veel mensen tot de verbeelding als een heroïsche strijd van diepgewortelde democratische politieke verlangens tegen in een modern rechtsstatelijk jasje gestoken autoritaire  vrijheidsinperkingen. Dat een belangrijk deel van de Europese publieke opinie niet ongevoelig is voor dit beeld, werpt de vragen op (i) of de algemeen erkende beginselen van democratie en rechtsstatelijkheid in Spanje zijn geschonden en, als dat niet het geval is maar men toch vindt dat de Spaanse staat niet mag optreden als hij doet, (ii) of die beginselen aan herziening toe zijn. Ik zal mij hier beperken tot de eerste vraag.

Uitgangspunt is dat als er een recht op zelfbeschikking bestaat, dat recht in een democratische rechtsstaat alleen op democratische wijze behoort te worden uitgeoefend. Ik wil aannemen dat deze regel algemeen als een vereiste van de democratische rechtsstaat wordt aanvaard. De regel kan naar huidig volken- en staatsrecht echter niet zo maar worden omgedraaid. Als er in een regioparlement een meerderheid is te vinden die voor onafhankelijkheid is, brengt dat niet mee dat er daarom een recht op zelfbeschikking is voor die regio. Het zelfbeschikkingsrecht zal zijn grondslag moeten vinden in het recht van de staat, al dan niet door (door)werking van het volkenrecht, vóórdat daar gebruik van kan worden gemaakt. Een zelfbeschikkingsrecht is dus ondergeschikt aan het democratiebeginsel, maar vloeit niet voort uit het democratiebeginsel. Dat kan ook moeilijk anders, omdat anders de staat naar zijn aard niet kan bestaan. Als minderheden enkel met een beroep op hun binnen de eigen groep democratisch tot stand gekomen wil hun eigen zelfbeschikkingsrecht kunnen scheppen, dan bestaat er feitelijk geen staat.

In zijn uitspraak van 17 oktober 2017 over de referendumwet van 6 september 2017 onderzoekt het Constitutionele Hof daarom allereerst de vooronderstelling waarop deze wet steunt onder verwijzing naar artikel 1 van het, ook door Spanje geratificeerde, Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, namelijk dat er een zelfbeschikkingsrecht van het Catalaanse volk bestaat. Het hof overweegt dat dit niet het geval is. Het is uitgesloten door de Spaanse grondwet en het bestaat ook niet voor Catalonië krachtens het internationale recht.

In de procedure wees de landsadvocaat er op dat geen enkele hedendaagse constitutie (met uitzondering van Ethiopië en Saint Kitts en Nevis) afscheidingsrechten erkent. Ook de verklaring van het Canadese Hooggerechtshof van 20 augustus 1998 en artikel 235 van de Zuid-Afrikaanse grondwet over zelfbeschikking behelzen geen recht op afscheiding. Federale staten – wat Spanje formeel niet maar materieel wel is – hebben uitdrukkelijk het recht van afscheiding voor de deelstaten afgewezen. Verwezen wordt naar de klassieke zaak Texas vs. White uit 1868 van het Amerikaanse Hooggerechtshof, de genoemde Canadese verklaring van 1998, maar ook de recente ontkenning van het bestaan van zulk een recht voor Veneto door het Italiaanse Constitutionele Hof bij uitspraak van 29 april 2015 en voor de Duitse Länder door het Duitse Bundesverfassungsgericht bij uitspraak van 16 december 2016. De even kort als krachtige Duitse uitspraak die de algemene regel verwoordt, luidt:

In der Bundesrepublik Deutschland als auf der verfassungsgebenden Gewalt des deutschen Volkes beruhendem Nationalstaat sind die Länder nicht „Herren des Grundgesetzes“. Für Sezessionsbestrebungen einzelner Länder ist unter dem Grundgesetz daher kein Raum. Sie verstoßen gegen die verfassungsmäßige Ordnung.

Er was ook eigenlijk geen twijfel dat het beroep van het Catalaanse parlement op een internationaal zelfbeschikkingsrecht van Catalonië ongegrond was. Dat verklaart wellicht waarom het Catalaanse parlement, dat wel verschenen was in de procedure bij het Constitutionele Hof, geen verweer heeft gevoerd. Het parlement was al met tekst en uitleg gewaarschuwd voor zijn dwalingen over het volkenrecht in een open brief van 19 september 2017 ondertekend door honderden hoogleraren en docenten internationaal recht. Het zelfbeschikkingsrecht wordt in het internationale recht alleen in zeer specifieke gevallen erkend en in geen geval aan onderdelen van correct functionerende democratische rechtsstaten die geen kolonie zijn. Het Constitutionele Hof overweegt dan ook uitdrukkelijk dat ook in het huidige volkenrecht de territoriale integriteit van staten een elementair beginsel is waar de uitzonderingen niet aan kunnen afdoen, zoals benadrukt is in artikel 1, derde onderdeel, van resolutie 50/6 van 24 oktober 1995 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en recentelijk nog in haar resolutie 68/262 van 27 maart 2014 over de onrechtmatige aantasting van de territoriale integriteit van Oekraïne door het referendum en de afscheiding van de Krim.   

Dat wist de Catalaanse regering en daarom heeft zij in haar internationale campagnes de nadruk gelegd op de ‘repressie’ van de Spaanse staat als antwoord op de DUI. Daarmee staat vast dat Spanje een schijndemocratie is, en dus valt Catalonië onder de uitzondering dat onderdrukte volkeren, onder omstandigheden, een recht op zelfbeschikking toekomt, aldus de nationalisten. Maar dat wordt een cirkelredenering. Met het vaststellen dat er geen zelfbeschikkingsrecht is voor regio’s die zich in de situatie bevinden van Catalonië, is er geen rechtvaardigingsgrond naar Spaans staats- of algemeen volkenrecht die de Catalaanse nationalistische leiders uitzondert van naleving van de grondwet. Wie de wet niet naleeft, kan rekenen op repressie. Dat is legitieme repressie. Sterker nog, er is een positieve verplichting van de staat om erop toe te zien dat de wet wordt nageleefd, omdat de vrijheden en rechten van alle burgers daarvan afhangen. Uiteraard moet die repressie subsidiair en proportioneel worden ingezet, maar ook de democratische rechtsstaat is in de eerste plaats een staat, dat wil zeggen de houder van de zwaardmacht waarmee naleving van de wet zo nodig met geweld wordt afgedwongen.

 

Botsing tussen opvattingen van democratie

Als een centrale overheid besluit een deel van het land de bevoegdheid te geven een voor het hele land bindende beslissing te nemen over de onafhankelijkheid van dat deel, is daar staats- of volkenrechtelijk geen bezwaar tegen. Dat is de situatie geweest in Canada ten aanzien van Québec en in het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van Schotland. Maar als een democratisch georganiseerde centrale overheid, zoals de huidige Spaanse, niet bereid is mee te werken omdat er in het centrale parlement geen voldoende meerderheid te vinden is om in de Spaanse grondwet een zelfbeschikkingsrecht voor de autonome regio’s op te nemen, dan kan dat bezwaarlijk worden gekwalificeerd als een schending van het democratiebeginsel. Hooguit is er sprake van een botsing van twee opvattingen van wat democratisch is.

Uiteenlopende opvattingen over democratie zijn eerder regel dan uitzondering. Er is niet één gouden regel voor democratische besluitvorming. Daarom kan geen democratische wil als rechtsgeldig worden aangemerkt anders dan als zij overeenkomstig tevoren vastgestelde regels tot stand is gekomen. Om de botsing van democratie-opvattingen op te lossen, kan men dus niet anders dan terugvallen op een tevoren bestaande regel die bepaalt wie wat met welke meerderheid mag beslissen. Democratie kan zich dus niet verwezenlijken zonder rechtsstaat. Rechtsstatelijkheid is geen tegenpool van maar een onmisbare voorwaarde voor democratie. Het is elementair staatsrecht, maar het kan niet vaak genoeg herhaald worden, omdat het recht als vijand van de democratie voor te stellen generatie op generatie een van de gemakkelijkste manieren blijkt te zijn om stemmen te werven.

Volgens de huidige Spaanse grondwet gaat de democratisch totstandgekomen wil van het Spaanse volk ten aanzien van constitutionele zaken boven de democratisch totstandgekomen wil van een van de regio’s of nationaliteiten die zich in autonome gemeenschappen hebben georganiseerd. Dat de landelijke wil boven de lokale wil gaat, is in vrijwel alle staten de regel. Dat wordt als ondemocratisch gezien door degenen die voor het zelfbeschikkingsrecht van Catalonië pleiten. Zij wijzen dan naar Canada en het Verenigd Koninkrijk die bereid waren Québec respectievelijk Schotland volksstemmingen over onafhankelijkheid te gunnen en beloofden zich bij een eventueel ‘ja’ neer te zullen leggen. Dat is pas echt democratisch, stellen zij, en daarom is Spanjes optreden tegen Catalonië ‘ondemocratisch’, of zelfs ‘autoritair’. Maar is dat zo? Dat lijkt meer een kwestie van perceptie en dus van politieke voorkeur. Wie de Catalanen als een zelfstandig volk ziet, zal aan de democratische wil van de Catalanen meer waarde hechten dan aan die van alle Spanjaarden in heel Spanje tezamen. Wie heel Spanje als een zelfstandig volk ziet, zal aan de democratische wil van alle Spanjaarden in heel Spanje meer waarde hechten dan aan die van de afzonderlijke regio’s. Hoe komen we daaruit? Dat kan alleen door terug te vallen op het bestaande recht, de grondwet. Alleen die geeft houvast. Daarbuiten is het ieder voor zich en tegen de rest. Niets nieuws onder de zon van het staatsrecht.

 

Hoe democratisch zijn meerderheden?

Men kan betogen dat er, onder omstandigheden, een verplichting voor centrale overheden kan ontstaan om mee te werken aan het toekennen van rechten op zelfbeschikking. In zijn verklaring van 1998 heeft het Canadese Hooggerechtshof dit overwogen. Het betreft, ook in de voorzichtige formuleringen van dat hof, hooguit een soort politiek-morele verplichting, in geen geval een constitutionele verplichting. Maar als men dat aanneemt, dan rijst meteen de vraag welke meerderheden nodig zijn, ten eerste, om dat zelfbeschikkings­recht legitiem te implementeren en, ten tweede, om het legitiem uit te oefenen. De Canadese rechter legt zich niet vast op dit heikele punt en spreekt over ‘a clear majority vote’. Dat mag zo zijn om de discussie te initiëren. Maar in een democratische rechtsstaat zal de uiteindelijke beslissing  aan de grondwetgever voorbehouden moeten zijn. De vraag is dan, denk ik, of er voldoende waarborgen zijn dat een minderheid meerderheid kan worden of, als die minderheid nooit een meerderheid zou kunnen worden, of de meerderheid zo ver gekregen kan worden om de rechten van de minderheid zo zwaar te laten doorwegen dat zij, die meerderheid, meegaat in de wil van de minderheid.

Het Spaanse Constitutionele Hof benadrukt in zijn jurisprudentie dat zelfbeschikking en onafhankelijkheid van een regio als politieke wens niet ongrondwettig zijn. Politieke partijen die onafhankelijkheid nastreven op grond van niet door de grondwet erkende zelfbeschikkingsrechten hebben daardoor vrij baan gehad in Spanje om deel te nemen aan verkiezingen. Zo konden de Catalaanse nationalisten in 2015 met een politiek programma worden gekozen dat hun kiezers beloofde dat Catalonië binnen achttien maanden zo nodig eenzijdig de onafhankelijkheid zou uitroepen. Het is niet evident dat dit in een democratische rechtsstaat wordt toegestaan. In feite worden daarmee partijen toegelaten mee te doen aan en te profiteren van de rechten en vrijheden die de grondwet waarborgt om diezelfde grondwet op ongrondwettige wijze te ondergraven. Een meer militante opvatting over de plichten van de staat om de constitutie te verdedigen, kan meebrengen dat de staat de positieve plicht heeft te voorkomen dat partijen mogen meedoen aan verkiezingen, indien en voor zover zij ongrondwettige methoden beloven toe te zullen passen om de constitutie te wijzigen. Met zo’n verbod wordt ook voorkomen dat er enige schijn van democratische legitimiteit wordt gegeven aan verkiezingsuitslagen die volgens de gekozenen hun het mandaat geven ongrondwettig te handelen.

Zo niet dus in Spanje. Het Constitutionele Hof beoordeelt alleen de publieke handelingen met beoogd rechtsgevolg. Daaraan houdt het strak de hand. Wetten van autonome gemeenschappen die rechtens of feitelijk de grondwettelijke orde veranderen, vernietigt het Constitutionele Hof omdat de grondwet niet anders kan worden gewijzigd dan met inachtneming van de in de grondwet vastgelegde procedures.

Dit is ook een belangrijk punt van kritiek geweest van de oppositie in het Catalaanse parlement om de referendumwet niet alleen qua inhoud ongrondwettig maar ook qua gevolgde procedure ondemocratisch te noemen. De referendumwet wijzigde in één pennenstreek, met een gewone meerderheid in het Catalaanse parlement, niet alleen de Spaanse grondwet, maar ook het eigen Catalaanse autonomiestatuut waaraan dat parlement al zijn bevoegdheden ontleent. De Catalaanse nationalisten beschikten echter niet over de twee derde meerderheid in het parlement die nodig is om een wijziging van het statuut te initiëren. (Nog daargelaten dat een statuutwijziging ook door het nationale parlement goedgekeurd moet worden bij organieke wet.) Het valt te bezien wat er gebeurt op 21 december 2017, maar het ziet er niet naar uit dat de separatistische stem een twee derde meerderheid in het Catalaanse parlement zal verkrijgen. Zolang die er niet is, lijkt mij daarom dat iedere discussie over een politiek-morele verplichting van de Spaanse staat om mee te werken aan een afscheidingsreferendum niet aan de orde kan zijn.

In die lijn ligt ook het grootste politieke verwijt dat in Spanje aan de afgezette Catalaanse regering en het ontbonden parlement wordt gemaakt. Zij hebben met een kleine meerderheid in het parlement zichzelf gepresenteerd als de ‘democratische wil van het volk van Catalonië’ en hebben geprobeerd de Spaanse staat vervolgens tot een onderhandeling te dwingen over een wijziging van de grondwet. Dat is niet alleen ongrondwettig. Het is ook een misplaatst beroep op een ‘nieuwere’ democratische legitimatie die, in de argumentatie van de Catalaanse nationalisten, van hogere waarde is dan de ‘oude’ legitimiteit van de Spaanse grondwet. De Catalanen hebben, tezamen met de rest van het Spaanse volk, hun hogere wil vastgelegd in de grondwet van 1978. Op 6 december 1978 is de grondwet in een landelijk referendum goedgekeurd. De landelijke opkomst was 67%, waarvan 88 % voor heeft gestemd en 8% tegen. In alle landsdelen, met uitzondering van Baskenland waar de terreur van ETA de samenleving in haar greep hield, heeft een ruime meerderheid van de bevolking gestemd. In Catalonië lagen opkomst (68%) en voorstemmers (91%) boven het landelijke gemiddelde. Een hogere democratische legitimiteit dan die is er niet in een staat. Een ‘nieuw’ in het regioparlement gebleken verlangen uit die staat te stappen, kan geen hogere democratisch legitimiteit voor zich opeisen dan de ‘oude’ grondwet, zolang dat verlangen zich niet erop richt de grondwettelijk voorgeschreven procedures te volgen om de Spaanse grondwet te wijzigen.

 

Waarom afscheidingsrechten ondemocratisch kunnen zijn

Maar wat als er bij de volgende verkiezingen van 21 december wel een zo ruime meerderheid in het Catalaanse parlement wordt gehaald door de nationalisten, dat zij ook het autonomiestatuut van Catalonië zouden kunnen wijzigen, is er dan echt geen mogelijkheid voor Catalonië om een zelfbeschikkingsrecht te krijgen als de rest van Spanje dat niet wil? Als de Catalanen nou echt onafhankelijk willen worden, dan kan het toch niet zo zijn dat ze door de rest van Spanje worden opgesloten in de Spaanse staat? Het zijn vragen die de gemoederen ook buiten Spanje bezig houden, want de beantwoording ervan kan belangrijke precedentwerking hebben in het volkenrecht in het algemeen en binnen de Europese Unie in het bijzonder.

Dergelijke vragen zijn in Spanje meestal aanleiding voor lange historische en sociaal-culturele verhandelingen, en hoog oplopende discussies, over de vraag of de Spaanse ingezetenen van Catalonië anders zijn en, zo ja, hoe anders dan andere Spaanse ingezetenen in de rest van Spanje. Die verhandelingen zijn razend interessant en zeker niet onbelangrijk om te begrijpen vanuit welke achtergrond en met welk oogmerk de betrokken politieke spelers spreken en handelen. Echt relevant voor de staatsrechtelijke vragen die zich voordoen, zijn zij niet.

De essentie van de Spaanse democratische rechtsstaat is dat alle Spaanse burgers gelijk zijn voor de wet en dat de Spaanse natie, bestaande uit die gelijke burgers, staatkundig ondeelbaar is. Geen groep Spaanse staatsburgers kan meer dan anderen aanspraak maken op een deel van het Spaanse territorium. Dat geldt volgens mij ook voor Nederlandse staatsburgers ten aanzien van Nederland en voor welke burgers dan ook van enige andere zichzelf respecterende democratische rechtsstaat. Het kenmerk van een staat is dat alle staatsburgers en alle anderen die zich op zijn territorium begeven, gebonden zijn aan de wetten van die staat, of zij nu willen of niet. Dat is de reden waarom staatsburgers in een democratische rechtsstaat op voet van gelijkheid en met inachtneming van alle politieke en culturele rechten van minderheden van welke aard ook, het recht moeten hebben deel te kunnen nemen aan de totstandkoming van die wetten, waar nodig door middel van vormen van zelfbestuur. Maar een recht om alleen of met een groep op eigen gezag je aan de staat te onttrekken, is er niet.

Dat neemt niet weg dat er bepaalde omstandigheden kunnen zijn binnen staten om discussies aan te gaan over een vorm van afsplitsing. Maar die discussie kan niet worden afgedwongen. Dat de weigering van een democratische rechtsstaat om in onderhandeling te treden over afsplitsing ondemocratisch is, is een kwestie van politieke opvatting zoals we hierboven hebben gezien. Er kunnen zeer goede redenen zijn voor een staat om niet eens aan discussies over afsplitsing te willen beginnen. De meest gehoorde is het domino-effect dat een precedent kan hebben. Binnen landen waar veel mensen met verschillende culturen en talen samenleven, zoals in Spanje, is dat een reëel risico. Het zijn ook bijna altijd de welvarende regio’s die zich willen afscheiden, wat een rechtstreekse aanslag is op het solidariteitsbeginsel dat binnen sociale democratische rechtsstaten geldt. In de artikelen 1 en 2 van de Spaanse grondwet wordt dat sociale aspect en solidariteitsbeginsel ook uitdrukkelijk vastgelegd. Dat zijn ook legitieme politieke redenen voor Spanje om er niet aan te beginnen en voor de Europese Unie om iedere steun aan de Catalaanse onafhankelijkheidsbeweging te ontzeggen.

Maar de staat heeft nog meer belangen waar hij rekening mee moet houden. Tegenover de nieuwe rechten die door een afsplitsing ontstaan voor de voorstemmers van afsplitsing en de anderen in hun regio die zij de nieuwe staat mee intrekken, staan alle ‘oude’ rechten die dezelfde afsplitsing aan alle staatsburgers van de achterblijvende staat afneemt. Dat geldt in het bijzonder voor de nee-stemmers die door een afsplitsing op een voor hen kwaaie dag wakker worden in een nieuwe staat, tegen hun wil onteigend van al hun constitutionele rechten. Hoe dramatisch dat voor miljoenen mensen kan uitpakken binnen een supranationale organisatie als de Europese Unie is duidelijk geworden met het Britse besluit tot uittreding. Hoe nog veel dramatischer kan dat uitpakken voor miljoenen binnen een sociaal, cultureel en economisch dicht verweven land als Spanje? Er is een uit de grondwet voortvloeiende positieve verplichting om vooral met degenen die tegen hun wil rechten zullen verliezen terwijl zij zich door de grondwet beschermd dachten, met uiterste zorgvuldigheid om te gaan. Dat rechtvaardigt dat dit soort beslissingen effectief met quorums en verzwaarde meerderheden worden genomen. Dat betekent ook dat zonder die quorums en verzwaarde meerderheden, betoogd kan worden dat parlementaire besluitvorming en referenda ondemocratisch zijn. Het vaak gehoorde argument dat verzwaarde procedures om grondwetten te hervormen ondemocratisch zijn, moet daarom mijns inziens met kracht verworpen worden. Juist die verzwaarde procedures in combinatie met constitutionele rechtspraak zijn een belangrijke democratische bescherming gebleken in Spanje tegen minderheidsregeringen die in de verleiding komen gemakkelijke ‘deals’ te sluiten met politieke minderheden, op regionaal niveau of anderszins, die de constitutionele rechten en vrijheden van individuele burgers kunnen aantasten.

 

4. Het ongewisse eindspel

Blik op de toekomst

Op 21 december 2017 zullen de door de Spaanse regering uitgeschreven verkiezingen voor het Catalaanse parlement plaatshebben. Inmiddels hebben alle politieke partijen in Catalonië gezegd dat zij mee zullen doen, ook zij die menen dat de republiek Catalonië rechtsgeldig is uitgeroepen. Met die verkiezingen staat er volgens velen nogal wat op het spel. Want, wat als de separatisten weer een meerderheid in het parlement halen?

Eigenlijk zou dat geen zorg mogen zijn.

Het koesteren van de wens van afscheiding staat vrij. In Spanje is die vrijheid sinds 1978 steeds zeer groot geweest, bezorgd als de staat en de grote landelijke partijen waren om voor autoritair aangezien te worden. Zo heeft de Spaanse staat het toegelaten dat in verschillende delen van het land regionale autoriteiten beleid konden uitvoeren en wetgeving aannemen die openlijk afbreuk doen aan de constitutionele beginselen van Spanje en aan de nationale cohesie. Maar hoe lang kan een staat de ontrouw van een deel van zijn bestuurders aan die staat gedogen om maar te laten zien hoe vrij en democratisch zijn constitutie is?

Het lijkt erop dat in Spanje het moment daar was toen de koning in zijn toespraak van 5 oktober 2017 die ontrouw zonder omhaal aan de orde stelde en ‘ontoelaatbaar’ noemde. Te zien is hoe sindsdien in brede kringen, onder de roep van ‘Genoeg!’ (¡Basta ya! en, in het Catalaans, Prou!), een post-Franco minderwaardig­heidscomplex en de onderhuids permanent levende angst om voor ondemocratisch en autoritair uitgemaakt te worden, plaats zijn gaan maken voor vormen van constitutioneel patriottisme en weerbare democratie. Een democratisch georganiseerde bevolking van 46 miljoen inwoners waarvan 7,5 miljoen in Catalonië, met 35 miljoen stemgerechtigden, waarvan 5,3 miljoen in Catalonië, lijkt het niet langer te accepteren voor ondemocratisch en autoritair uitgemaakt te worden omdat zij zich niet wil plooien naar de wens van een groep van tussen 1,5 à 2 miljoen stemmers in Catalonië om, met de voor heel Spanje economisch en cultureel zo belangrijke metropool Barcelona en 20% van het nationaal inkomen onder de arm, zich af te scheiden.

De separatisten kunnen feitelijk ook niet goed volhouden dat zij in de Spaanse grondwet gevangen zitten. Spanje koestert zijn diversiteit. Het is een sterk gedecentraliseerde staat met een vergaande mate van zelfbestuur voor de autonome gemeenschappen. Zijn burgers zijn mondig, hoog opgeleid en democratisch-kritisch ingesteld, wat blijkt uit allerlei nieuwe politieke bewegingen die de afgelopen tien jaar het politieke speelveld hebben verrijkt. Het is ook niet uitgesloten dat er in geheel Spanje op enig moment een zodanige meerderheid ontstaat die bereid is de grondwet te hervormen zodat zelfbeschikkingsrechten aan autonome gemeenschappen worden toegekend. Er is nu één jonge landelijke partij, Podemos, die daar voor is. En die beweging zou landelijk verder kunnen worden opgestuwd vanuit Catalonië,  waar de huidige burgemeester van Barcelona, Ada Colau, een voortrekkersrol speelt. Het zou niet de eerste keer zijn als vanuit Catalonië er een politieke ideologie zich over heel Spanje uitrolt. De eveneens jonge vierde grote landelijke partij, Ciudadanos (in het Catalaans: Ciutadans), is de meest recente Catalaanse partij die dat gelukt is. Maar laat die partij nu juist zijn ontstaan in Catalonië als protest tegen de nationalistische politiek die in Catalonië al veertig jaar de dienst uitmaakt en tegen de landelijke traditionele partijen, de conservatieve PP en de socialistische PSOE, die de Catalaanse ‘nation building’ van die nationalistische partijen in Catalonië tientallen jaren hebben gedoogd in ruil voor hun steun voor landelijke minderheidsregeringen.

 

Tot slot

In een democratische rechtsstaat zijn politieke gedachten altijd vrij. Politieke uitspraken zijn vrij, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Politieke daden zijn echter nooit vrij, maar altijd gebonden aan het recht, welke gedachte zij ook dienen en welke wens zij ook beogen te vervullen. In zijn uitspraak van 17 oktober 2017 overweegt het Spaanse Constitutionele Hof: ‘Een macht die uitdrukkelijk het recht verloochent, verloochent zichzelf als gezag dat gehoorzaamheid verdient.’ We moeten de zaken bij de naam noemen. Democratisch gekozen leiders die zich boven de constitutionele orde stellen waaraan zij hun gezag ontlenen met als doel de staat zijn macht te ontnemen, plegen een staatsgreep. Het argument dat zij een ‘democratisch mandaat’ uitvoeren, dat voor iedereen kenbaar in hun verkiezingsprogramma stond toen zij gekozen werden, maakt dat niet anders. Dat geldt voor leiders die meerderheden in staten leiden, maar even goed ook voor leiders die deelstaten of minderheden binnen staten leiden. Daarom lijdt het mijns inziens geen twijfel dat in Spanje het Constitutionele Hof ook na een eventuele overwinning van het separatistische kamp op 21 december 2017, indien hun alsdan gekozen leiders zich weer boven de constitutie stellen, wederom zal concluderen, zoals op 17 oktober 2017, dat ‘de onontkoombare vereisten van de rechtsstaat worden geschonden, waarvan de uiteindelijke waarborg en waardigheid besloten liggen in de verzekering dat de regeerders dienaren zijn, niet heren, van de wetten, en op de allereerste plaats van de Grondwet en de normen die daarin de procedures vastleggen voor hun eigen en onbeperkte formele herziening; zonder naleving van die vereisten kan men niet spreken van politieke en burgerlijke vrijheid.

 

* * *


Dr. mr. C.B. Schutte is advocaat te Amsterdam en in 1999 gepromoveerd in het staatsrecht op het proefschrift Constitutionele rechtspraak in Spanje. Het Tribunal Constitucional en zijn jurisprudentie in hun historische context, dissertatie UvA, Maastricht: Shaker Publishing 1999.

De auteur dankt prof. mr. L. Prakke voor zijn waardevolle opmerkingen op de oertekst van dit artikel.

Dit artikel is een uitgebreide versie van het artikel dat is verschenen in NJB 2017/2341, afl. 44, met in de tekst de links naar de aangehaalde bronnen en met een aanhangsel met de aangehaalde bepalingen uit de Spaanse grondwet in vertaling.

 

Aanhangsel

 

Deze vertalingen zijn ontleend aan het supplement bij C.B. Schutte, Constitutionele rechtspraak in Spanje, 1999. In dat supplement is een volledige vertaling van de Spaanse grondwet en enkele andere van belang zijnde wetten te vinden.

 

Spaanse Grondwet van 6 december 1978

 

PRELIMINAIRE TITEL

 

Artikel 1

1. Spanje wordt ingericht als een sociale en democratische Rechtsstaat, die als hoogste waarden van zijn rechtsorde de vrijheid, de rechtvaardigheid, de gelijkheid en de politieke verscheidenheid nastreeft.

2. De nationale soevereiniteit zetelt in het Spaanse volk, waar de machten van de Staat uit voortvloeien.

3. De staatkundige vorm van de Spaanse Staat is de parlementaire Monarchie.

 

Artikel 2

De Grondwet berust op de onlosmakelijke eenheid van de Spaanse Natie, gemeenschappelijk en ondeelbaar vaderland van alle Spanjaarden, en erkent en waarborgt het recht op autonomie van de nationaliteiten en regio’s waaruit zij is samengesteld, alsmede de solidariteit tussen al deze onderling.

 

TITEL III: OVER DE CORTES GENERALES

...

Artikel 87

1. Het initiatief tot wetgeving komt aan de Regering, aan het Congres en aan de Senaat toe, in overeenstemming met de Grondwet en met de Reglementen van de Kamers.

2. De Assemblees van de Autonome Gemeenschappen kunnen de Regering verzoeken een wetontwerp over te nemen dan wel een wetsvoorstel aan het presidium van het Congres doorzenden, waarbij ten hoogste drie leden van de Assemblee kunnen worden afgevaardigd teneinde in die Kamer het voorstel te verdedigen.

...

 

TITEL VIII: OVER DE INRICHTING VAN DE STAAT

...

Artikel 155 van de Spaanse Grondwet:

1. Indien een Autonome Gemeenschap niet de verplichtingen nakomt die haar worden opgelegd door de Grondwet of andere wetten, of handelt op een wijze die ernstig het algemeen belang van Spanje aantast, kan de Regering, nadat zij de President van de Autonome Gemeenschap heeft aangemaand en daar geen gevolg aan is gegeven, met de goedkeuring bij volstrekte meerderheid van de Senaat, de nodige maatregelen treffen teneinde haar te verplichten tot de gedwongen nakoming van die verplichtingen of teneinde het genoemde algemeen belang te beschermen.

2. Teneinde de maatregelen die zijn voorzien in het vorige lid uit te voeren, kan de Regering alle gezagsdragers van de Autonome Gemeenschappen opdrachten verstrekken.

...

 

TITEL X: OVER DE HERVORMING VAN DE GRONDWET

 

Artikel 166

Het initiatief tot hervorming van de Grondwet wordt uitgeoefend op de in de leden 1 en 2 van artikel 87 bepaalde wijze.

...

Artikel 168

1. Wanneer de volledige herziening van de Grondwet of een gedeeltelijke die de preliminaire Titel … raakt, wordt voorgesteld, wordt de goedkeuring bij de aanvang door een meerderheid van twee derden van elke Kamer [van het Spaanse parlement, de Cortes ofwel Cortes Generales] gegeven, en volgt de onmiddellijke ontbinding van de Cortes.

2. De gekozen Kamers moeten het besluit bevestigen en overgaan tot lezing van de nieuwe grondwetstekst, die door een meerderheid van twee derden van beide Kamers aangenomen moet worden.

3. Nadat de hervorming is goedgekeurd door de Cortes Generales, wordt zij ter ratificatie aan een referendum onderworpen.

 

Afbeelding: © REUTERS / Sergio Perez - Poppen van de Catalaanse ex-president Carles Puigdemont en ex-vice-president Oriol Junqueras worden meegedragen tijdens een pro-eenheid demonstratie in Barcelona op de Dag van de Constitutie, 6 december 2017

Naam auteur: Camilo Schutte
Geschreven op: 14 december 2017

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reacties

Reinier Bakels schreef op :
Misschien hebben mijn opponenten wel gelijk dat Catalonië al een grote mate van autonomie heeft. Maar dan geldt a fortiori dat emoties kennelijk een grote rol spelen. Dan is het helemaal de vraag of een juridische benadering helpt. Zou die niet eerder tot verdere escalatie van het geschil leiden? Dan zal de bereidheid om regels te volgen navenant afnemen, en komt er misschien wel de "staatsgreep" waar Schutte voor vreest.
Uiteindelijk is de situatie hoogstwaarschijnlijk niet zo anders dan met de bekende boom waar de Rijdende Rechter zich over moet buigen, waarbij meestal al na luttele minuten blijkt dat niet de schaduw het probleem is, maar de ijzige verhouding tussen de buren.
Natuurlijk is het een simplificatie om van "een goed gesprek" te spreken, maar "negative selling" kan ook helpen: door de Catalanen te zeggen dat ze zich mogen afscheiden als ze zo nodig willen.
Politieke emoties en juridische ratio staan wel vaker haaks op elkaar: denk aan de Brexit.
Uiteindelijk is het wenselijk irrationele emoties niet te volgen, maar wel te respecteren.
In casu is het belangrijk vast te stellen hoe de situatie nu precies ligt. Zijn de Catalaanse leiders een stel wetteloze oproerkraaiers die helemaal niet zo veel steun genieten onder hun bevolking, of is er juist een breed gedeeld ongenoegen over de houding van Madrid tegenover de Catalanen? Mijn opponenten vermoeden het eerste, ik het tweede. Hier moeten de feiten spreken.
Filip S. schreef op :
In aanvulling op de staatsrechtelijke benadering van de Catalaanse situatie uiteengezet door Schutte hierboven, wil ik graag benadrukken dat ook de strafrechtelijke aanpak van Puigdemont c.s. legitiem lijkt in het kader van de bepalingen in de Spaanse strafcodex. Zulks is natuurlijk ter beoordeling van de Spaanse (juridische) autoriteiten, maar de bepalingen over rebellie zijn vrij evident.. Wat natuurlijk onverlet laat of dit politiek verstandig is.
J.J.E. Oom schreef op :
Een reactie op de bijdrage van Reinier Bakels.
Het hedendaags volkenrecht erkent drie legitimaties voor de uitoefening van het recht op zelfbeschikking in de vorm van een afscheiding van een deel van een bestaande Staat:
1. Het geval waarin dit in de rechtsorde van de betreffende Staat zelf wordt mogelijk gemaakt (bijv. Het VK in relatie tot Schotland of Canada in relatie tot Quebec).
2. Het geval van het zich ontdoen van koloniale overheersing.
3. In geval van massale, ernstige en duurzame schending van de fundamentele rechten van een deel van de bevolking van de desbetreffende Staat (bijv. Het geval Kosovo).
Het moge duidelijk zijn dat geen van de drie gevallen op Catalonië toepasselijk is. De Spaanse Grondwet laat in de huidige redactie (in Catalonië destijds aanvaard met 96% van de uitgebrachte stemmen) geen afscheiding van de
En van Spanje toe. Er is geen sprake van een koloniale situatie noch van enige vorm van schending van de fundamentele rechten van de Catalaanse bevolking. Integendeel, nooit eerder genoot deze bevolking een grotere mate van zelfbestuur dan tegenwoordig.

De bewering dat de Spaanse regio’s aanzienlijk minder autonomie hebben dan de Duitse deelstaten is onjuist. Het omgekeerde is het geval. Er zijn weinig federale Staten waar de deelstaten meer bevoegdheden hebben dan de Spaanse autonomieën.mij is slechts één voorbeeld bekend: Canada.

De heer Bakels ziet de oplossing van het Catalaanse probleem in “een goed gesprek”. Makkelijk, om niet te zeggen badinerend, gezegd. Een gesprek tussen wie? De Spaanse regering en de separatistische Catalaanse leiders? Maar die laatsten vertegenwoordigen nog niet de helft van de Catalaanse bevolking. En mogen de vertegenwoordigers van de regeringen van de andere Spaanse autonomieën daarbij aanwezig zijn? Ja toch zeker? Of een gesprek tussen de Catalaanse separatisten en de Catalaanse unionisten? Ojala...als dat zou kunnen. Laat ons zien wat de daarvan na de verkiezingen van vandaag terecht komt. Maar de ervaring leert dat met de separatische leiders geen fatsoenlijk gesprek te voeren valt, laat staan een goed gesprek.

Castelldefels, Barcelona , 21 december 2017
Marc Wolters schreef op :
Camilo Schutte houdt een helder betoog. Verstandige politiek wordt met het hoofd niet met het hart bedreven. Politici die appelleren aan het hart dienen met een gezond wantrouwen tegemoet worden getreden. Zo ook in Catalonië. Onder de vlag vanzelfbeschikking gaan minder fraaie motieven schuil: ter rechter zijde voorkoming van vervolging wegens corruptie, ter linker zijde onversneden machtspolitiek ter vestiging van een heilstaat. Sektarisme voor eigen gewin of eigen gelijk , beide geen fijn vooruitzicht.
Marc Wolters schreef op :
Camilo Schutte houdt een helder betoog. Verstandige politiek wordt met het hoofd niet met het hart bedreven. Politici die appelleren aan het hart dienen met een gezond wantrouwen tegemoet worden getreden. Zo ook in Catalonië. Onder de vlag vanzelfbeschikking gaan minder fraaie motieven schuil: ter rechter zijde voorkoming van vervolging wegens corruptie, ter linker zijde onversneden machtspolitiek ter vestiging van een heilstaat. Sektarisme voor eigen gewin of eigen gelijk , beide geen fijn vooruitzicht.
Filip S. schreef op :
@R. Bakels, De benadering van Schutte is misschien louter formeel, maar er lijkt toch ook echt geen aanleiding voor de Catalanen om zich te beroepen op een 'onacceptabele' centrale regering. Schutte verwijst daarvoor naar het manifest opgesteld door talrijke hoogleraren, maar zelfs indien men talrijke politieke en juridische nuances uit het oog verliest laat de Catalaanse zaak zich nog slecht vergelijken met (zelfs) het Kosovaarse voorbeeld. Aan Kosovo kleeft, tot op de dag van vandaag, toch de herinnering van echt excessief geweld, culturele en educatieve repressie, naast het bestaan van een meer eensgezinde wens tot zelfbeschikking en onafhankelijkheid van de etnische Albanezen.

Ik ben absoluut geen kenner van het Spaanse, ben er zelfs nog nooit geweest al staan Barcelona en Madrid beide op de to-do list in 2018, maar volg het als Europeanist natuurlijk wel. In de publieke berichtgeving over deze kwestie mis ik tot op heden twee zaken die de discussie m.i. ernstig belemmeren:
a) Een meer formele benadering, zoals Schutte hierboven uitstekend verwoord. Ik proef toch een zekere tendens naar een soort van sympathie jegens de Catalaanse eisen in de Nederlandstalige pers. Dat is wellicht een soort Calimero-effect zoals je wel vaker ziet, helemaal als de centrale overheid ook nog repressieve maatregelen inzet, Echter als ik dan zie dat bij machtsbepalende politici wel degelijk de opinie post heeft gevat dat Puigdemont c.s. 'slechts' hun mening verkondigen, dan laat men wel heel veel essentiële feiten achterwege. Schutte vraagt daar terecht aandacht voor en ik hoop dat zijn artikel dan ook veelvuldig gedeeld wordt in diverse newsrooms.
b) Het tweede onderdeel waar ik van vind dat er structureel weinig aandacht voor is, is de vraag waar het de Catalanen nu werkelijk om te doen is. U schrijft zelf ook dat het meer lijkt te gaan over het 'emotionele' aspect in plaats van iets echt politiek. Natuurlijk gaat het grosso modo om de centen (taxation v. representation) of een meer sociaal v. conservatief beleid, maar nergens worden deze thema's geconcretiseerd of in het licht geplaatst van recente gebeurtenissen. Laat staan dat duidelijk gemaakt wordt op welke gebieden en in welke mate Barcelona e.o. gefrustreerd wordt door (uitsluitend) Madrileense belangen. Op deze wijze resteert niets anders dan een benadering die neerkomt op een frontale botsing, hetgeen nu natuurlijk ook geresulteerd heeft in de 'events' van de laatste maanden, omdat vrijwel niemand, zowel hier als in Spanje zelf, zich een opinie kan vormen op het politieke wisselgeld van de diverse belangen.

Gelet op deze grote lacunes neig ik er zelf dan ook erg naar om de formele benadering van Madrid te laten prevaleren boven de uiterst wankele populuspolitiek vanuit Barcelona. Vanuit die gedachte vind ik de opstelling van de EC en de Raad ook te begrijpen en gerechtvaardigd.
Reinier Bakels schreef op :
Dit betoog roept de vraag op of een regio zich mag afscheiden van een land met een centrale regering die onacceptabel wordt geacht voor het bestuur van die regio, terwijl de centrale regering dat niet wil, en de regels daar ook niet in voorzien. Het formele antwoord is natuurlijk ontkennend, zoals Schutte in detail uiteenzet.
In dit licht zijn veel eenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen onrechtmatig. Ik weet niet of het Spaanse rijk in de 16de eeuw al een formele constitutie had, maar de Spaanse bestuurders waren ongetwijfeld niet blij met het Nederlandse “Plakkaat van Verlatinghe” in 1579, netzomin als de Britten blij waren met de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring twee eeuwen later. Meer recent hebben de Serviërs grote moeite met de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van de Kosovaren in 2008.
De rechtmatigheid van de twee eerstgenoemde onafhankelijkheidsverklaringen zal geen zinnen mens meer betwisten, en Kosovo wordt inmiddels ook al door 110 van de 193 lidstaten van de VN erkend.
Kennelijk is er een (ongeschreven) hogere norm dan de constitutionele, democratische orde, een norm die in de verte lijkt op de aloude toets op “redelijkheid en billijkheid” in het privaatrecht.
Voor Schutte is een “staatsgreep” een onbegaanbare weg. Nu is een eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van een regio nog niet helemaal een “staatsgreep”, maar er zijn omstandigheden die een “staatsgreep” niet bij voorbaat uitsluiten. Had de afzetting van communistische dictators in het toenmalige Oostblok niet ook het karakter van een soort staatsgreep?
Intussen is de oplossing van het Catalaanse vraagstuk niet erg gebaat bij een al te abstracte benadering. De Catalanen blijken vooral emotionele bezwaren te hebben tegen het in hun ogen arrogante bestuur van Madrid. Dat vraagt om een goed gesprek, niet om een formeel beroep op de Grondwet, dat kan contraproductief werken. Insiders vertelden me verder dat de regio’s in Spanje niet zo veel autonomie hebben als vaak wordt beweerd, bij voorbeeld aanzienlijk minder dan de Duitse deelstaten. Ook op dat punt is dus nog wat te verbeteren.



Lees en doorzoek het NJB online in Navigator

Inloggen

Agenda

Afbeelding

Ontmoet vakgenoten en bespreek actuele onderwerpen in de LinkedIn-groep van het Nederlands Juristenblad.

 

 

U maakt gebruik van een verouderde browser

Het gebruik van een verouderde browser maakt uw computer onveilig en tevens ongeschikt voor het optimaal raadplegen van deze website.

De website van het NJB - Nederlands Juristenblad is namelijk geoptimaliseerd voor een nieuwere versie van uw browser.
In de meeste gevallen waarin het fout gaat, betreft dit het gebruik van de Internet Explorer browserversie 7 of 8.
Deze website is geoptimaliseerd voor Internet Explorer 9 en hoger, Google Chrome, Safari en Firefox.

Bekijk hier of er een nieuwere versie van uw browser beschikbaar is.